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于瀚:在民国当个县长有多难?

国民政府时期的县长任用,有考试和荐举两种途径。即便是去职走人,也不会让县长好过。



1939年,民国西康省义敦县县长彭勋在县政府门前。

  想要当上民国的县长不容易

  国民政府时期的县长任用,有考试和荐举两种途径。但真要当上一县之长,无论走哪条路,都不容易。

  考取县长的实际录用率非常低,即便被录用也很难有出路

  北洋时代各省军阀割据,不受中央政府约束,县缺成了大小军阀们奖赏部属或赠送亲友的礼物,因此当时副官马弁当县长者比比皆是。国民党执政后,对县长的任选非常注重,几度立法,力图将县长任用纳入正轨。其中最重要的方式就是通过考试遴选县长。但是想要通过考试当县长真心不容易:首先,县长考试举行的次数非常少。据统计,1928-1929年两年间湖广和东南各省先后举行过一到三次县长考试,共录取1300余名,此后直到抗战结束,除了极少数省区举行过一两次外,多数省区都没有再进行过县长考试。因此,想要通过考试当县长需要生逢其时才行。其次,考试竞争非常大,比如1928年广西举行第一次县长考试,与试者数百,仅录取一名。再者,即便考上了也得不到实际的任用,比如江西省在战前先后举行县长考试四次,计录取63名,而实际任用为县长者仅12人。也就是说,只有不到五分之一的人得到了实际职位。

  即便真的考上了县长,并不意味着仕途就一片光明。各省考试取录的县长,由于经验不足等原因,大多政绩平平,甚至不乏触犯法令被撤职查办者。比如广西第一次县长考试的唯一录用者,在出任县长后却政绩平庸,连任了七年都只是一个四等县县长。再如江苏1929年考试录取11名县长,第一名初任吴县县长,不到一年即因事撤职,后其又任邳县县长,未久又以贪污罪判刑。从整体上看,考出来的县长很少能有出头的,以湖北为例,1928年湖北考取县长40人,五年后跟踪调查发现,除3人亡故外,15人赋闲,9人离省,5人转就他业,1人因案判刑,1人被交付惩戒,只有6人在任县长。1930年,湖北考取县长29人,三年后跟踪调查发现,只有2人在任县长。

  想要通过被举荐当县长,要贿赂省级大员才行

  考试只是选拔县长途径之一,更多的县长是通过保荐选出来的。而当时国民政府规定,举荐县长是由民政厅长提名二到三人,然后按法律手续转请任命。这就意味着民政厅长掌握着举荐县长的权力,大权在握,难免滋生腐败。滥用职权者,任人唯亲者不乏其人,甚至有人公然买官卖官,将县长当作敛财工具。比如1929年,传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位:一等县县长6000元;二等县县长5000元;三等县县长4000元。又如汤玉麟任热河省主席期间,在任命县长等官员时“按缺的肥瘦、报效的多少,论价出售。”

  想坐稳县长宝座更是困难重重

  当上县长不容易,要想把县长当的安稳更困难。民国县长更迭非常频繁,以河南为例,仅1931年就更换县长226人次(当时河南共有112个县),平均每月更换县长16人次。1931年-1935年五年来河南省总共更换县长513人次,平均每年约有103人次。其中商丘、安阳、确山等县1927-1937年换了25任县长,陕县换了30任。也就是说县长的任期普遍不满一年。县长更迭频繁,成为民国官场的一大顽症。在这种环境中,想要坐稳县长宝座,既要讨好省府官员,又得巴结当地士绅,还得伺候驻军,得罪任何一方,不但官位难保,甚至还会有性命之忧。

  首先,要祈求省府主政者不要更换

  由于县长的任命权掌握在省主席和民政厅长的手里,因而每一位省长官上台,必然出现一次县长大换血,时人描述此种情况为“更换一次首长,荐信三尺,带员数十,赶走一半”。因此省府大员交卸之际,也是县长的离职之日。以甘肃为例,据1936-1940年任西和、成县县长的马廷秀回忆,在西安事变之后,朱绍良任省主席,前主席于学忠的势力被驱除,相应的“陇南原有十一个县长中,十个都被撤换了”。1940年,谷正伦任甘肃省政府主席,又将“陇南11个县长全部撤掉,名义是‘调省另有任用’,实际上是公开搞‘一朝天子一朝臣’”。

  这种省府官员变换引起县长更迭的情况到底有多严重呢?以安徽为例,1929年陈调元、方振武与石友三三人相继担任安徽省主席,这一年县长更调最频繁,更调次数竟达114次,1927-1937年全省县长更调次数最少的是53次,而当时安徽只有61个县。省主席上任后的2至4个月是县长更调的高峰期,如1930年12月,即陈调元上台后的第3个月,更换县长27人;1932年7月,即吴忠信上台后的第4个月,更换县长32人。如此情况下,想坐稳“县太爷”位置的人首先要祈求省府主政人员别更换太频繁。

  其次,得跟当地土豪劣绅打好关系

  要想县长做的稳,非但不能得罪当地豪绅,还必须要跟这些人搞好关系。比如县长上任之后首先要拜访当地土豪大姓,以联络“感情”,寻求其对自己推行政令的支持,否则会出现什么样的后果呢?首先,县政的推行若无豪绅同意,寸步难行。以甘肃会宁县为例,县政“完全操纵在地主豪绅的手中,一切政治的措施,若不得地主豪绅的同意,是一点也行不通的。现在的乡镇保甲长是地主豪绅的代理人,地主豪绅是乡镇保甲长的掩护者”。其次,豪绅可以时时处处给县长制造麻烦。县长在办事过程中难免会触动豪绅利益,而一旦双方产生冲突,这些人就会向省政府“控告县长”,“省府常凭一纸控告,不拘案情大小,立即派人调查,使县府威信,颇受损失,推行政令,备感困难!”如此一来,县长还怎么做得稳?  面对这种情况,“县长如不和豪劣勾结一气,必站不住,若和豪劣一同剥刮,那钱得了,官声也好。”而那些锐意进取者,多半铩羽而归,比如冯玉祥主政河南期间,力谋刷新政风的县长吉介到任后,就因各乡镇士绅处处阻挠无法施政,最终被迫离职引退。

  再者,还得应付得来省府机关分派下来的各项苛刻任务

  国民党执政后大力推进县政建设,要求县长“积极有为”,因此将“所有政务之设施,员役之督察,积弊之廓清”都指派给了县长,仅国民政府《县长须知》中所规定的基本职责就有民政31大项、财政28大项、建设48大项等林林总共计172大项。每一大项中,又分出来许多小项,如民政类31大项又可细分为160小项。除了这些“日常功课”外,不同省份不同时期还给县长安排了不少特殊任务,如30年代前期江西省的县长为配合蒋介石的剿共战事就要兴办15项“要政”。名目繁多倒也罢了,即便是其中一件事,其工作量也不容小觑。以县长们对头疼的表格为例,由于1930年代初大兴统计之风,省府各个机构纷纷要求县长提交各种各样的统计资料。比如1934年江苏各县政府被要求填写的各项表格多达271种,调查内容从名胜古迹调查、中西药房调查到工人失业调查、劳资纠纷调查,几乎无所不包。而且表格的设计大多非常繁细,如不进行实地调查,根本没法填写。面对上级机关的严厉催逼,不胜其苦的县长们不得不虚造各种各样的数据。一些县长甚至声称:“县府最感困难者即为临表涕泣。”

  不仅事情多,上级管辖机构林立也让县长不胜其烦。据统计,在四川,县政府之上的管辖指挥机关多达37个;在湖南,直接间接指挥监督县政府的政治、军事机关有33个;在湖北,县政府的各种上级机关也有31个。而这些上司们各有其主管政务,无不希望向下推行,也都要求县政府配合实施,这就出现了以下情况:“在战前的某一时期内,一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路,民政厅要求切实办理积谷,财政厅要求清追田赋,教育厅要求举办社会教育,保安司令部要求训练壮丁,专员公署要求编组保卫团等命令。”曾任豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长的杨永泰曾说:“县政府最感痛苦的事情,就是上级机关太多。同是一件互有关连的事,这个厅令叫这样办,那个厅令又叫那样办……弄得无所适从”。甚至在甲机关认为有过应予惩戒,在乙机关反认为有功应行奖励的事情,也不少见。
  • 责任编辑:曹林

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