中国百年宪政之路

2013-01-05 07:18  来源:中国青年报

  本版策划/郑琳 杨亮庆 采写/本报记者 程刚 王尧 王亦君林洁 包丽敏 实习生 刘娟

  今天是第三个“12·4”全国法制宣传日。之所以将法制宣传日定在这一天,是因为现行《宪法》于1982年12月4日通过。

  其实,中国的历史上并不缺少宪法,从晚清政府匆匆颁布的《钦定宪法大纲》,到袁世凯强奸民意自办发行的《天坛宪草》,再到沦为独裁者遮羞布的《中华民国宪法》,都曾经风光无限。但是,它们从来没有给中国带来过真正意义上的宪政。

  一代代仁人志士,为了实现宪政的目标,求索、奔走、呐喊、乃至牺牲。为了纪念他们,也为了对正在进行中的社会主义宪政建设给予有益的借鉴,我们在今天回顾先人走过的宪政之路,并将继续前行。

  ——编者

  第一篇 君主立宪的泥潭

  1901年梁启超提出君主立宪

  鸦片战争轰开了中国国门,让国人看清了当时中国积贫积弱的现状,从此,中国的仁人志士们相继走上了追求富国强民振兴中华的道路,实行宪政被他们当作实现民主理想的重要途径。

  宪政思想最早的鼓吹者是以康有为为代表的资产阶级维新派。在“戊戌变法”中,康有为把制定宪法视为变法的总纲领,在他上呈给光绪帝的《日本变政考》中称,“变政全在定典章宪法,日本如此而成效大著,中国今欲大改法度,可采而用之”。

  “百日维新”在慈禧太后的反扑下如昙花般凋谢。但事隔两年,即1901年,轰轰烈烈的义和团运动兴起了,八国联军也攻进了北京,清政府再也不能照旧统治下去了。为了自救,慈禧太后以皇帝的名义下昭改弦更张,实行“新政”,在原有的体制上修修补补。但当时国内思想界深知“新政”无裨于国强民富,迫切要求在政治上来一番根本的改革,于是,君主立宪作为一种政治与革命思潮在中国兴起。

  当时大力鼓吹君主立宪思想的首推梁启超,1901年6月梁启超发表的《立宪法议》一文说,现在世界上有君主专制、君主立宪、民主立宪三种政体,而“君主立宪者,政体之最良者也”。

  1904年日本与沙俄为争夺朝鲜特别是我国东北地区发生冲突,一场战争在立宪小国日本和专制大国沙俄之间进行。而国内的立宪派与守旧派也展开了争论,对他们而言,谁胜谁负直接关系到立宪与专制谁优谁劣的问题。日本胜出使人们相信立宪可以救亡图存,成为刺激立宪运动走向高涨最主要的原因。

  1908年《钦定宪法大纲》:皇帝专权,人民无权

  在立宪派的策动下,1905年清朝政府派出戴鸿慈、端方、载泽、尚其亨和李盛铎等五大臣出洋考察政治,最后得出结论:中国贫弱的根本原因在专制,若想富强,只有“采用立宪政体”。1906年,清政府发布上谕仿行立宪,国家由此进入预备立宪时期,即由封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的新时期。

  清政府决定师法日本,与明治维新一样从改革官制入手,并将原先成立的考察政治馆改组为宪政编查馆,作为预备立宪的专门预筹机构。1908年颁布的《钦定宪法大纲》只有“君上大权”一章,共14条,后附臣民权利义务9条。“君上大权”中规定,“皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴”;“君上神圣尊严,不可侵犯”。中国政法大学张晋藩教授认为,这部《大纲》的主要特点就是“皇帝专权,人民无权”。

  从1907年10月起,朝廷要求各省设立谘议局,选举议员组成资政院。资政院与立宪国家的议院是不同的,它不是正式的国会,只是一个临时性过渡性的立法机构,并且其立法权也不完全。谘议局成立后,通过选举,资产阶级上层被选入,他们利用这个讲台宣传立宪主张,并从1910年开始在全国掀起了国会请愿热潮,先后请愿4次,长达一年时间,要求速速召开国会,以监督弹劾政府,制定宪法。

  迫于辛亥革命,清王朝匆匆令资政院迅速起草宪法,企图度过危机,拟定了《宪法重大信条十九条》,该条文中大大削减君权,而归权于国会。尽管比起《宪法大纲》来更为进步,但为时已晚,无力挽狂澜,资政院在四面楚歌中消失,清政府最终被推翻。

  张晋藩:清末立宪运动的破产是必然的

  日本和中国都曾处于封建专制时期,同样饱受外国列强的欺侮,为什么日本就能成功地进行君主立宪,而中国就失败了呢?

  中国法制史学术带头人、中国政法大学张晋藩教授认为,日本历来是法文化进步思潮的输入国,容易接受外来的先进的法律文化;而中国从唐朝开始就是法文化的输出国,统治阶级思想保守,向来提倡“夷夏之防”,只能是以中国去改变外来民族,而不能容忍外来民族影响中国,文化排他性特别强。这种思想根源直接导致了清末立宪运动的破产。

  张教授认为,另一个很重要的原因是因为当时处于20世纪初期,时代的主流是民主共和,而不是君主立宪。清政府所谓的“新政”体现的仍然是满洲贵族维护专制统治的意志。

  张教授指出,清末的君主立宪运动存在着很大的局限性,它实质上是给封建君主专制制度披上“宪法”的外衣,以法律的形式确认君主的绝对权力。但客观地说,这次立宪运动相对以前来说是一种进步。尽管《钦定宪法大纲》规定了皇帝拥有很大的权力,但是同时也把臣民的权利义务以成文法的形式规定下来,是中国近代宪政运动史上的第一个宪法性质的文件,是一个进步的开端。

  张教授说,清朝是封建专制的国家,被迫进行的宪政运动本来就不是它的本意,期望它来保障立宪运动成功进行就是一句自欺欺人的话了。“所以,清末立宪运动的破产是必然的。”

  第二篇 军阀政治的骗局

  孙中山提出“军政、训政、宪政”分三步走

  近代中国面临着无尽的内忧外患,甲午战争所引发的民族危机促使思想界产生了理论危机。以孙中山为代表的革命派在1905年同盟会的《军政府宣言》中首次提出了“宪政三阶段理论”。随着中华革命党的建立,这一理论进一步发展为:军政、训政、宪政三个步骤。军政时期要以武力扫除障碍、并辅以民主宣传;训政时期施行“政治启蒙”,督率国民建立地方自治;宪政时期则以三民主义建设中国。“孙中山就是要通过这三个步骤,逐渐达至其理论的最高境界———天下大同。”孙中山研究所所长林家有教授分析,宪政化的主要标志是宪法权威高于任何政治权力。

  孙中山也一直在坚持着自己的理想,以“五权制衡”、“三民主义”治理国家:1912年3月11日,颁布《中华民国临时约法》,通过立法程序,确立共和国的政治制度和政权形式,试图以民主程序限制专权保障民国;1913年初召开国民大会,选举多数党派组织责任内阁,以县级为单位,自选代表组成地方政府实现自治。为了将政治思想向大众传播,他专门撰写了《民权初步》一书。

  然而,“没有一个蒸蒸日上的国家,没有一个稳定的社会环境,任何上层建筑的变革更新,都只能是纸上谈兵的奢望。”林家有说,“在当时内外交困、社会极度动荡的历史环境下,孙中山空怀满腹济世经纶难以实践。他承受着来自各方面的压力,不可避免地作出了相当程度的让步,甚至妥协。”从求援日本,到接受苏维埃“以党治国”,从“训政”理论的提出到与袁世凯签订让步协议,中国的宪政之路又重新陷入了无边的黑暗中。

  北京临时政府和它的“宪政骗局”

  “北京临时政府的成立过程始终贯穿着袁世凯北洋军阀集团与南方革命党人的激烈争夺,它表面上依据《临时约法》行事,实际上一直是独裁统治。”中国社会科学院近代史研究所研究员曾业英教授这样认为。

  早在袁世凯就任临时大总统以前,参议院的合法地位就受到了以湖北省临时议会为首的各省议会、谘议局的严重挑战。1912年4月5日南京临时参议院北迁,经过各省所谓的“民选”,议员构成有了很大改变,旧立宪派势力有了显著增长。尽管如此,作为辛亥革命的直接产物,维护民主共和、反对封建专制仍是参议院最基本的特征。袁世凯试图完全控制北京临时政府的企图,最终由于受到内阁和参议院两方面的牵制而难以实现。

  1913年4月举行第一届国会竞选,国民党在众议院和参议院中占绝大多数。国民党从限制袁世凯专制独裁的一贯立场出发,决定制定一部基本体现政党政治精神的宪法草案——“天坛宪草”。但袁世凯是个绝对独裁主义者,他不能容忍在他的头上存在一部民主宪法来束缚他的手脚。1914年1月10日,袁世凯下令停止国会议员职务,每人发旅费400元,饬令回籍,民国第一届国会被迫取消。

  曾教授说:“从孙中山被迫让位给袁世凯,到民国初年的政党政治宣告失败,这期间的宪政都是骗局。中国表面上推翻了清朝封建统治,但实权却掌握在临时大总统袁世凯手里,宪政的失败也就是必然的了。”

  南京国民政府和它的《六法全书》

  在南京国民政府22年的统治中,绝大多数时期实行所谓“训政”。迫于种种压力,国民政府管理国家的手段开始从“人治”转向“法治”。从1928年到1936年,政府集中进行频繁的立法,最终建立起“六法”体系,形成了南京国民政府法律制度的基干。

  所谓《六法全书》简称《六法》,狭义是特指宪法、民法、商法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法;广义是指上述六大法典及其他附属法规,亦即整个法律体系的通称。南京国民政府的《六法全书》特指1927年4月18日建立的国民党一党专政时期制定的六法及其他法律的整个法律制度。就其内容而言,除搬用资产阶级的一些法律原则外,也继承了清末和北洋政府具有封建性的法律传统。

  《六法全书》摈弃了历史上诸法合一的法制,采取了西方诸法分立的原则,仿造西方大陆法系的模式,是继受法与固有法的混合。中国政法大学研究生院法学教授潘汉典指出,国民党政府的《六法全书》是封建主义法律、资本主义法律和法西斯法律的混合体,是中国半殖民地、半封建社会政治经济的产物。其进步之处在于,它延续了自清末以来的法律改革,进一步把西方资本主义国家的某些法律制度引进我国,并结合中国的实际情况予以发展,从而把近代中国半殖民地半封建的法律制度的建设推向最为完备的阶段。但中国仍未真正实现宪政的根本原因在于《六法全书》的阶级立场,它代表的始终是地主买办官僚资产阶级的利益。

  第三篇 人民宪政的曙光

  许崇德:我亲历了1954年制宪

  “1954年9月20日下午5点55分,我作为宪法起草委员会办公室资料组的工作人员,亲眼目睹了新中国第一部宪法的诞生。”2003年12月1日,中国人民大学教授、中国宪法学研究会名誉会长许崇德接受记者采访时说:“毛泽东和代表们一起坐在代表席,周恩来总理主持的投票会。当时,有投票箱,也有监票人,并不像后来人们想的那样只是举手投票。当宣布完对宪法的表决结果:投票数1197张,同意票1197张,大家情不自禁地站了起来,高呼万岁。我也激动得流下了眼泪。”

  这位研究宪法50多年的学者说:“一个国家,制宪只有一次。以后的都是修宪。所以,制定宪法是一国的大事。”毛泽东意识到制定宪法的重要性,他亲自主持制宪工作,带头起草宪法的条文,还列了一个宪法参考书单让中央委员读。制定宪法之前,从高级干部扩展到全民,广泛征求群众意见。当时全民讨论进行了近3个月,参加讨论的人有1亿5千多万,而当时全国人口只有5亿人,最后由宪法起草委员会整理的意见共138万条。

  许崇德说:“我能理解那个时代老百姓参与宪法讨论的热情。在前清、北洋军阀时期,还有蒋介石时代,统治者自娱自乐的立宪把戏,中国老百姓看多了。1954年,百姓以当家作主的主人翁责任感,来参与制定一部真正人民自己的宪法,怎么能不激动?”

  一部好宪法只执行了三年

  据彭真回忆,1954年宪法施行的头3年,中央决定重大问题时,毛主席、周总理常问:是不是符合宪法?但从1957年下半年反右派斗争起,“人治”的思想抬头,许多中央领导不重视宪法和法律,有时甚至置宪法和法律于不顾。

  原全国人大法律委员会委员刘政认为,1954年宪法施行3年后之所以被废弃,从宪法、宪政的角度分析,至少有三个原因:

  ——说明我们对宪法重要性的认识存在许多不足,没有认识到宪法是社会主义法制的基础,是人民权利保障和人民民主政权的合法权源,治理国家决不能离开一部社会主义的宪法。

  ——宪法是党领导人民制定的,它也必须在党的领导下贯彻执行,并且党自身必须在宪法的范围内活动。这是宪法实施的关键。但当时一些领导人缺乏这样的观念,在实际生活中,党和党的组织往往处于宪法之上,不按照宪法的规定办事,结果只能使宪法虚置。

  ——1954年宪法本身对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施没有给予应有的重视,缺乏有效的规定。虽然规定了由全国人大来监督宪法的实施,但由于没有专门的机构和程序,致使这种规定形同虚设。面对当时不断出现的违宪行为,全国人大竟没有表达任何不同的意见,更没有采取任何措施。到后来,全国人大连其自身的存在也无法维持下去了,更谈不上宪法监督。

  刘政为此著文大声呼吁:“1954年宪法的命运,给我们留下了许多启示和教训,值得引以为鉴。”

  法制不健全的年代,《宪法》甚至保护不了国家主席的权利。中国宪法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授韩大元对记者说:1967年年8月5日,刘少奇在中南海被红卫兵批斗,这位国家主席从抽屉拿出1954年宪法说,我是根据宪法选举产生的,如果你们要罢免我,要按照宪法的程序。我们可以从两个角度来解读:一部宪法,连国家主席的权利保障不了,还怎么谈得上保护公民的权利?从另一个角度来看,当宪法不能保护一个普通公民权利的时候,它也可能最终保护不了一个共和国主席的尊严。

  1975年宪法:修宪史上的一次大倒退

  1975年1月17日,四届全国人大第一次会议对1954年宪法进行了大修改,史称1975年宪法。作为“文革”的产物,1975年宪法以“四个存在”、“阶级斗争必须年年讲,月月讲,天天讲”的基本路线以及“无产阶级专政下继续革命学说”为理论指导。国家性质被引上弯路,经济制度被极度扭曲,民主制度惨遭压制,国家机构陷入混乱,甚至将许多极左的政治术语写进了宪法。在许崇德看来,1975年宪法“背离了1954年宪法的基本立法原则,是修宪史上的一次大倒退。”

  1978年3月5日,五届全国人大第一次会议对1975年《宪法》重新进行修改,史称1978年《宪法》。许崇德指出,尽管当时文革已经结束,但由于华国锋坚持“两个凡是”,1978年宪法仍然承袭了1975年宪法的基本思想,肯定无产阶级文化大革命的伟大成绩,仍是一部有明显缺陷的宪法。

  十一届三中全会提出法律面前人人平等

  1982年十一届三中全会召开,提出了法律面前人人平等,通过了《关于建国以来的若干历史问题的决议》,这才为1982年宪法的制定提供了可以遵循的正确路线。

  依法治国写入宪法

  1999年3月15日,九届全国人大二次会议表决通过《中华人民共和国宪法(修正案)》草案。

  此次通过的第12到第17总共6条宪法修正案,凝聚了治国安邦的思想智慧和制度成果。其主要内容有:其一,将邓小平建设有中国特色社会主义理论写入宪法;其二,将依法治国写入宪法;其三,完善国家基本经济制度和分配制度;其四,完善农村基本经济制度;其五,提高非公有制经济的法律地位;其六,在维护社会秩序的条文中,用“危害国家安全的犯罪”的法律用语替代“反革命活动”这一政治术语,以便与已经修改的刑法相对应。

  六条修正案中,依法治国、建设社会主义法治国家和对国家基本经济制度的重新界定,是此次宪法修正备受瞩目的焦点。

  从“人治”到“法制”再到“法治”

  20多年前,“文化大革命”中的中国人大多还沉浸在对权力的盲目服从中,不知法治为何物。自新中国成立的1949年到1978年的30年里,仅制订了134件法律和有关法律问题的决定,年均不到4.5件。而且,这其中到1998年年底仍有效的仅剩16件。从1958年“要人治,不要法治”到“文革”期间“砸烂公、检、法”,主张法治的声音被迫销声匿迹。

  1979年7月,五届全国人大第二次会议一举出台7部法律,重新启动了共和国的立法事业。据统计,自1979年至1998年12月29日九届全国人大常委会第六次会议闭幕止,除了新宪法外,历届全国人大及其常委会在20年里共审议通过了347件法律和有关法律问题的决定,年均17.35件。至1998年底,国务院已出台800多件行政法规,各地颁布了6000多件地方性法规。

  有专家认为,这两组数据实际意味着,正是最近20年的立法贡献,构建起了一个市场经济法律的基本框架,并为共和国法律制度大厦的最后竣工奠定了坚实的基础。

  1996年3月,经八届全国人大第四次会议批准,依法治国、建设法制国家作为一个目标被写入了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。

  1997年,党的十五大以文件报告的形式,重申了依法治国的立场,并将“法制国家”改写成“法治国家”。

  1998年3月,政府工作报告中再次阐明了依法治国、建设法治国家的治国方略。

  从“法制”到“法治”虽仅一字之差,但不仅是法学理论上的突破,更是治国思想的飞跃。法制,关注的仅仅是法律制度的建设,而法治,则不仅要建设法律制度,更要依照法律制度治理国家、管理社会。其中所蕴含的民主性、制约权力性,与现代宪政的价值观念不谋而合。连续两届全国人大常委、著名法学家王家福认为,这标志着中国将摒弃人治的观念,努力排除个人因素对国家治理的随意干扰,并可有效地防止重蹈文革悲剧。有宪法学家因此发出感慨:“三次修宪,诚为三次思想解放。”

  宪法司法化第一案

  山东枣庄姑娘荠玉苓,事先根本没有想到,她“为受教育权而斗争”的努力,竟然最终会引发媒体、司法界以及学术界为之欢呼雀跃的“宪法司法化第一案”。

  荠玉苓和陈晓琪原为中学同学。1990年,荠玉苓被山东省济宁市商业学校录取,但其录取通知书却被陈晓琪领走。陈以荠的名义到学校报到就读。1999年,荠玉苓以陈晓琪及有关学校和单位侵害其姓名权和受教育权为由,一纸诉状将陈晓琪推上法庭,要求停止侵害,并赔偿经济损失和精神损失。

  为此,2001年7月24日,最高人民法院公布了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。该批复以宪法为依据,认定陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了荠玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任。

  《批复》立即在社会公众中引起强烈反响。一些学者指出,我国宪法规定了18项公民的基本权利,但时至今日只有其中9项制定了具体的法律加以保障,另9项则长期停留在“纸面”上,缺少成为实践中的权利的必要渠道。这种状况显然不利于对公民宪法权利的保护,也不利于维护宪法作为国家根本大法的最高权威和尊严。

  许崇德说,寥寥数语《批复》最大的贡献在于,首次在司法解释中提出了司法机关应当保护公民依据宪法规定所享有的基本权利,对唤醒人们几近沉睡的宪法观念和宪法权利意识起到了巨大作用。

  孙志刚案引发违宪审查大讨论

  今年3月17日,走在广州大街上的27岁的孙志刚突然被收容了,随后在广州市收容站被打死。“孙志刚事件”披露后,迅速引起了社会空前关注。

  5月16日,许志永、俞江、滕彪3位青年法学博士以公民名义“上书”全国人大常委会,要求对国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》有关条款进行违宪审查。

  7天后,北京大学教授贺卫方等5位学者也以公民的名义再次联合上书全国人大常委会,特请全国人大依照宪法组成“特定问题调查委员会”,对孙志刚遇害一案的经过、当前和未来的调查处理情况以及收容遣送制度的实施状况,进行独立、公正和权威的调查。

  6月18日国务院宣布废止1982年5月发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。6月20日国务院总理温家宝签署国务院第381号令,公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,自2003年8月1日起施行。

  2003年:第四次修宪拉开序幕

  今年10月11日至14日召开的十六届三中全会,审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,并决定提交第十届全国人民代表大会常务委员会审议。

  全会指出,修改宪法必须坚持四项基本原则,立足我国国情,充分发扬民主,广泛听取各方面的意见,严格依法办事,做到有利于加强和改善党的领导,有利于发挥社会主义制度的优越性,有利于调动广大人民群众的积极性,有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定,有利于促进经济发展和社会全面进步。

责任编辑: 杨阳
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