周永坤:劳教制度的历史与废除呼声

2013-01-09 16:08  来源:时代周报

  一张八十年代的“劳动教养决定书”

 

  2007 年12 月4 日,茅于轼、贺卫方、胡星斗、夏业良、俞梅荪、江平等69位学者联名上书全国人大常委会和国务院,要求废止劳教制度。

  2009 年9 月,重庆男子彭洪在“打黑”期间因转发“打黑漫画”《保护伞》被劳教两年。

  2012 年9 月,彭洪拿到了撤销劳动教养决定书。图为南方都市报反映此事的漫画插图。

  从1955年开始至今,劳动教养作为制度已经存在了近一个甲子。随着改革开放的深入,它对公民权利的损害和对社会稳定的副作用正受到学界与大众的严重关切,因此,对它的历史与现状作一个描述,再用宪法规定的法治原则和人权原则对它做出全面的评价,以为进一步的改革开放提供知识基础,是十分必要的。

  一、劳动教养——阶级斗争为纲时代的有害遗产

  劳动教养是在以阶级斗争为纲时代形成、在改革开放时代延续下来的制度,它的历史可以分为四个阶段。

  ⒈为镇压反革命而设计的劳动教养(1955-1957年)

  劳动教养直接起源于镇压反革命运动,它是应对运动中被抓的罪行较轻及无法证明的疑犯的一种惩罚与关押措施。1951年到1953年的镇压反革命运动中,逮捕了200多万犯罪嫌疑人,其中被判死刑的70多万,判管制、戴反革命帽子交群众监督改造的30多万,判有期、无期徒刑的120多万。尚有30多万人罪行轻微不够判刑又不愿意放,或一时查不清问题,继续关押在看守所、拘留所。在全国党、政、军、群、企事业单位开展的内部肃反运动(1955-1957年)中,又有几十万人走进了拘留所、看守所,其中多数人只是由于历史问题而被关起来的,没有现行破坏活动,很难判刑。怎么处置这些关在看守所、拘留所里的不能判刑、不够判刑、又不愿意放的人,成了一个大难题。这直接催生了劳动教养制度的产生。

  1955年,《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》出台,这个批示第六条规定:“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上去又会增加失业的,则进行劳动教养,就是虽不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家给予一定的工资。各省市应即自行筹备,分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所,由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期‘清而不理’的情况。”这标志着“劳动教养”这一与“监禁”并列的剥夺自由的制度在中国产生。作为贯彻上述《指示》的重要步骤,1956年1月中共中央发出《关于各省、市立即筹办劳动教养机构的指示》,全国各地的劳动教养机构随之成立。至此,劳动教养基本成型。这一时期劳动教养的特点是,劳动教养以共产党内部文件的形式存在,它的目的是直接惩罚反对新政权的人,及对可能的不安定分子的保安处分。

  ⒉以“反右”为主要目标的劳动教养(1957-1978年)

  1957年,毛泽东发动了轰轰烈烈的反右运动,全国又有55万多人被打成了右派分子。对这些只有“反动”思想而没有行为的人如何处罚?劳动教养派上了大用场。1957年8月1日,经第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准,国务院出台了《关于劳动教养问题的决定》。从此,劳动教养取得了政府“行政命令”的形式。

  因为劳动教养没有正当程序限制,党和政府觉得它“好用”,因此从它产生的那一天起,它的对象就不断扩展。这个时期劳动教养的对象,除了第一阶段的反革命分子和坏分子外,右派成为新的主要对象。首次提出劳动教养的《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》规定的劳动教养对象仅限于不够判刑的“反革命分子和其他坏分子”,但是随后中共中央又在《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》(1956年)中将劳动教养对象扩展至土改中被惩罚者的“家属”,文件中规定:“某些直系亲属在土改、镇反和社会主义改造中,被杀、被关、被斗者的家属……可送劳动教养。”作为反右工具出现的1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的对象比上述党内文件所规定的范围又极大扩展了,它其实将没有固定工作的人及在单位里“不听话”的人都囊括进去了,这为后来劳动教养的任意运用提供了依据。

  在实际执行过程中,一些地方更是肆意扩大适用范围。例如,《安徽省人民委员会批转省劳动教养领导小组关于我省当前劳动教养工作上几个问题意见的通知[(57)皖办李字第1274号]》第二条“关于劳动教养的条件”规定,“除国务院关于劳动教养问题决定内第一条所规定的几种人以外,中央公安部党组关于处理盗窃、流氓、诈骗、凶杀、抢劫等刑事犯罪分子的政策界限第三条规定的几种人,也应强制收容劳教。”明确将公安部“政策界限规定的几种人”纳入对象。

  在扩大对象的同时,各地纷纷下放审批权限。《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的审批机关是“省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关”,但《山西省人民政府委员会关于劳动教养对象审批权限下放和收容劳动对象地区划分的通知[省政郑字第1216号]》(1957年12月28日)将审批权下放到县,该《通知》第一条规定“为了减少国家经费开支,应把不追究刑事责任的反革命分子、坏分子,尽量送交当地农业社内进行劳动教养,凡放入农业社内进行劳动教养的人,均由当地市、县人民委员会直接批准”。 1958年“大跃进”中劳动教养权限更扩展到基层社区,成为基层社区胡作非为的工具。那时提倡全民大办劳教,劳动教养遍地开花,机关、工厂、公社、生产大队都可以自办劳动教养。审批权限的失控使劳动教养成为彻头彻尾的强者打击、迫害弱者的工具。当年经过正规手续批准的劳教人员近百万,没经过批准的有几百万。

  这个时期的劳动教养主要有两大特点。从对象上看,它主要针对作为思想犯的右派,从时限上看它几乎没有时间限制。以青海为例,在“三年困难时期”青海死亡劳教人员4159人,占劳教人员数的26.5%;其中3000多人是右派分子,9死亡者中右派占72%。由此可知,右派占劳动教养总人数的比例相当高。国务院《关于劳动教养问题的决定》没有规定劳动教养的期限。1961年4月,公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》首次规定了劳动教养的期限一般为2年到3年。这个规定本身是“原则性”的——“一般”规定,“特殊”的没有规定。再加上由于以阶级斗争为纲的极“左”思潮肆虐,“越左越革命”的政策性导向弱化了规范的效力,释放劳教人员具有极大的政治风险,因此,劳动教养的时限规定事实上没有执行。1959年,中央给全国下达劳教人员解除劳教比例仅为3%,即使这个规定也没有执行,青海省只给45人解除劳教,占劳教人员总数0.2%;1960年中央下达劳教人员解除劳教比例为5%,而青海只解除805名,占2.37%。特别严重的是,在中央提出的“多留少放”政策指导下,被解除劳教的人真的能够回家、回原单位的人极少,而是实行所谓“解除劳教留场(厂)就业”制度,这其实是第二次劳教。在这一制度下,许多劳教人员至死没有离开劳教场所,他们的自由被剥夺终身。在此制度下,1957年被劳动教养的“右派”,20多年后才随着所谓“纠正”错戴右派分子帽子得以恢复自由,10而相当一部分人则没能熬到那一天,要知道,他们进去的时候大多是年轻力壮的小伙子。直到1979年国务院《关于劳动教养问题的补充规定》规定:“劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。”劳动教养才真正有了期限。

  ⒊ 作为治安手段的劳动教养(1979-2003年)

  这是劳动教养弱化时期,它的主要特点是试图将具有实质非法性的劳动教养法律化,出台了许多关于劳动教养的文件,在许多单行法规中规定了劳动教养。

  1978年的十一届三中全会开始了改革开放的历程,受够了文革无法无天之害的国人自发地想到法律的作用,因此追求“法制”成了改革初期的特征,其中就包含了将劳动教养制度合法化的努力。1979年国务院制定了《关于劳动教养问题的补充规定》,延续了1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》之效力,但是它规定的劳动教养的对象已经不是反革命、坏分子和右派,而是“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”。这就实现了劳动教养实质性的改变。这个规定对于什么样的人“需要劳动教养”没有任何规定,是一个空白控权条款,这就给各地、各部门肆意利用劳动教养带来便利。国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(1980年2月29日发布),规定将“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人,一律送劳动教养。对原有强劳人员,应按原批准的强劳期限执行,如发现新的违法犯罪需要延长期限的,按劳动教养规定办理。”同时建立了所谓的“收容审查”制度。1982年1月21日公安部颁布《劳动教养试行办法》,又扩大了劳动教养对象。 1983年开始的“严打”更使劳动教养严重泛化。

  上述三个法规、规章奠定了新时期劳动教养制度的框架。此后,劳动教养的对象又开始扩散。1986年,六届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚条例》;1990年12月,七届全国人大常委会第17次会议通过了《关于禁毒的决定》;1991年9月,七届全国人大常委会第21次会议又通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。以上法律使更多的人员相继被纳入劳动教养的对象。同时其他行政法规、司法解释甚至一些省市区、大中城市的政府和行政部门通过的地方法规或部门规章,都在加剧劳动教养对象泛化的趋势。在实践中,劳动教养主要针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等行为。1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,该《决定》取消收容审查制度,这是一个进步。2003年6月22日,国务院宣布废止施行了21年的《收容遣送办法》,代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,这使以“治安”为目标的劳动教养进一步走向衰落。

  ⒋ 以截访、惩罚信访为主要目标的劳动教养(2003年至今)

  进入21世纪以来,新旧体制产生的权利冲突以及腐败的泛化,使社会矛盾加剧。这原本为提高司法权威带来契机,但可叹的是,在人治观念的主导下,短视的社会选择了弱化司法权威、强化行政权力以维稳的道路,这导致了作为行政权力的信访的崛起。权利救济逐渐向信访位移,尤其是2005年国务院颁布修订的《信访条例》强化信访部门的权力以后,这一倾向日趋加剧。“涉诉信访”的产生,更使主管涉诉信访的党委政法委员会成为事实上的“超级法院”。结果与强化信访的初衷——维稳相反,司法权威的下降从整体上强化了社会的缠讼倾向,加上由于信访机制缺乏正当程序,信访决定只是一种政治“决断”而非裁判,这严重影响了法律权威,影响了信访本身的权威,使信访日趋暴力化,对权力的正常行使构成了威胁,结果催生了“截访”。为应对日益严重的信访压力,各级政府为“截访”可谓竭尽全力,其中包括法外惩罚信访者,内中最重要的手段就是劳动教养。

  早在上世纪,就有许多地方将信访者纳入“收容遣送”的对象。例如,黑龙江省人民政府制定的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》(1998年),就有严酷的“收容遣送”信访者的规定。通过当时存在的“收容与劳教一体化”的制度,事实上许多被“收容遣送”的信访者惨遭劳教。从2003年以来,由于收容制度的取消,地方政府就直接对信访者实行劳动教养。对信访者劳动教养的依据常常是《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条第(一)项“违反治安管理、屡教不改”,或《劳教教养试行办法》第十条第五项:“有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的”可以劳动教养的规定。在实践中,难以统计的上访者被劳动教养。在许多地方,劳动教养甚至成为地方政府打击报复的工具。

责任编辑: 书丹
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