邓聿文:法律须由立法机关创制 而非有关部门

2013-01-21 17:04  来源:大公网

    编者按:十八大之后,中共新领导层频提改革,改革已成民间和官方的共同话语。不过,怎么改?改革路径如何?一系列更具体的问题有待讨论。大公网特约评论员邓聿文撰写系列文章,探讨改革路径。此文为系列文章之八。

  十八大提出了依法治国,建设法治国家的目标,并强调指出,党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法——如此明确的宣示,要求2013年应把法治建设作为一项重要的改革任务去推动。

  要在传统制度结构与人性结构的背景下,完成一个法治秩序的建构,建立法治国家,这是中国推进法治建设的困难所在。相对于过去,中国目前依法治国的水平虽然有了一定程度的提高,但现实中以言代法、以权压法、徇私枉法的现象还很严重,尤其是地方党组织特别是党的一把手往往把自己凌驾于组织和法律之上,独断专行,它造成的一个后果,就是损害了法律的权威,让人们丧失了法治的信仰。法若不畅,那么,充斥整个社会的,必是庸俗的关系学和嚣张的权力。

  法治首先是信仰,也就是说,让人们尤其是社会的弱势群体和底层民众,相信法律能够为自己主持公道,保障自己的权益。只有这样,人们才会按照法律的规范而行事。然而,信仰的形成是要有个过程的,目前中国离全社会自觉信仰法律遵守法律还有很长的路要走。原因之一是中国缺乏法治文化传统和资源,几千年的中国历史,基本是人治历史,信奉的是权力至上,延续至今,因此,要把对权力的信仰转移到对法律的信仰,它不但改变的是人们的思维和观念,更重要的是在现实中,让人们看到权力被法律制约的事实。事实能够促成思维和观念的转变。

  所以,政府必须用法律来自我限权。应该说,在当下信息发达的情况下,是可以做到这点的,这就需要我们加快开门立法的步伐。一部法律的制定,必须从提出动议,到起草草案,再到人大审议,都要全程公开,让公众随时了解法律制定的情况,必要时还要征询公众意见和建议。

  其次,法律的创制权必须是立法机关和国务院法制部门,不能把它交由相关部门主导。中国的法律尤其是规制某一领域的法律,大多由相关领域的部门来主导制定过程,这种将立法主导权让渡给管理部门的后果,就是管理部门会从方便自己的管理出发,为今后行使管理权留下最大的自由裁量空间,从而导致出台的法律不是用来治权限官,而是用来治人管民的。此种情况今后立法和修法时必须改正。

  再次,政府必须严格按照法律行使管理权。依法治国在于依法执政,依法执政又在于依法行政。因此,遵守法律应该成为政府官员自觉的追求。目前我们很多领导干部缺乏基本的法治观念,特权思想非常严重,总以为法律是管老百姓的,自己不受法的约束,或者自己的话、政府的文件就是法律。这是非常错误的。

  要改变这种特权观念,除要求政务公开外,应使监督做到法制化,即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、方式、内容、职责义务等,应通过国家立法的形式,使之具体化、制度化,以增强监督实施的可操作性,使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来,变成实实在在法律规定的权利义务。

  人大监督法制化只是权力制衡的一个方面,对权力的最好制约就是分权制衡,也就是民主。因此,还需要将民主纳入法制轨道,通过国家立法对社会生活中民主的方式方法用法律的形式固定下来,使民主制度化、法律化。例如,制定一系列的条例、规章和法律,保障民众对公共事务和社会生活的民主参与和管理,从而将政府的权力运作严密控制在法律规范的范围内。

  最后,司法应逐步独立化。司法是对权利的救济和社会公正的避难所。要保障人们对法律的信仰,司法是至关重要的一环。当前,与立法的部门化相比,司法不公的现象也很严重,挫伤了人们对法治的信心。因此,需要加强司法独立化建设,用独立来确保司法的公正性。作为第一步,应充分发挥司法对政府权力的制衡作用,建立司法制衡制度,废除法院的审判委员会,将司法审判权从地方上收,在人、财、权上独立于基层党政,并实行法官终身制,除非法官在审判和释法,或其他与法有关的活动中出现了道德问题,否则,不可随意将党和政府的意志强加于法官。

  建设法治国家的最终目的,就是使宪法和法律成为公共生活的最高权威,任何个人和组织包括执政党及其政府都必须在宪法和法律的范围内活动,必须服从法律的权威,在法律面前人人平等。这虽是一个长过程,但必须从现在起,有意识推进。 

关键字: 邓聿文 法律
责任编辑: 徐文华
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