地方扶贫陷怪圈:官员为政绩致富的更富穷的更穷

2013-02-01 09:48  来源:半月谈

  编者按 贫困,并不遥远。

  从北京驱车3个半小时,我们就远离了都市繁华,进入河北省阜平县境内,看见一番截然不同的景象。近来,这里因为中共中央总书记习近平的踏雪考察而备受瞩目。而习近平关注的,正是这里的贫困问题。

  习近平说,全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。

  而就在差不多的时间,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强也考察了湖北恩施土家族苗族自治州的特殊困难地区。

  高层领导的行动,引领我们把目光又一次投向贫困地区。确实,在繁华喧嚣的城市生活中,在高歌猛进的前进路上,有时我们会忘了中国之大,中国情况之复杂,忘记了还有一些父老乡亲苦苦挣扎在贫困线上。

  关注贫困,体恤贫困,探索路径和方法消除和摆脱贫困,这是中央领导2012年底访贫所传递给全社会的重要信息。

  在国家层面,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》已经印发,去年以来,又先后启动实施了秦巴山片区、滇桂黔石漠化片区、六盘山片区、滇西边境片区等区域发展与扶贫攻坚规划,新一轮扶贫开发攻坚战正式打响。

  这注定不是一场容易的战役。在多年扶贫之后,可以说剩下的全是“硬骨头”。要啃下这些硬骨头,我们必须直面种种现实难题,具有迎难而上的勇气和智慧。

  本期专题我们关注扶贫中的“扶强难扶弱”现象。这一现象给我们提出了一系列问题:有限的扶贫资源究竟应投向哪里?“造血式”扶贫能不能完全替代“输血式”扶贫?扶持龙头企业、农业大户带动致富,效果如何评估和保障?小户和弱户能不能扶起来,他们究竟需要什么样的服务?这些问题应该引起人们反思,并在实践中加以探索和解答。

  “越贫困越享受不起政府补助”

  ——扶贫陷“扶强难扶弱”怪圈

  云南澜沧县拉巴乡芒东村红毛树村民小组距离乡政府驻地44公里,全村共有52户161人。前往红毛树村民小组的土路不足2米宽,记者乘坐的车辆一路擦着路边的树木驶过,极为颠簸。

  经过多年扶持,红毛树村民小组已经通电,“村村通”卫星信号覆盖,但全村仍有51户村民住着简易木板房或竹片房。

  记者在村里看到,有的村民住的房屋四处漏风,用泥巴糊着脸盆大的窟窿。为了防止屋顶上的茅草被风吹走,村民用石棉瓦压住。但由于缺钱更换,10多年前的这批石棉瓦也已经破损不堪。

  36岁的村民温得福以养猪、挖菌子、种地为生,家里4口人,一年的现金收入有4000来元,其中近一半是种粮补贴。“家里的存款只有4000多元,就是政府给我两万元补贴盖房子,我也拿不出剩下的钱,贷款也怕还不起。”温得福说。

  记者了解到,虽然当地政府对贫困户建房给予补贴,但是越贫困的地区、越贫困的农户越难享受,比如红毛树村民小组那些与温得福情况相似的村民,这就使得这一补助性扶贫政策陷入了“扶强难扶弱”的怪圈。

  类似的情况还有很多。

  在重庆武陵山区、三峡库区,为推动乡村旅游发展,带动贫困户致富,扶贫部门专门给发展乡村旅游的农户配套1.5万元至3万元不等的补贴资金。然而乡村旅游投入大,贫困户大多和这项扶贫政策“沾不上边”。

  石柱县冷水镇八龙村毗邻黄水国家森林公园,交通方便,距离最近的高速公路出口只有2公里远,发展乡村旅游条件得天独厚。不过村里许多贫困农民向记者反映,虽然有政府补助,但真正能吃上“旅游饭”的,还是家底厚实的农户。

  该村一些村民给记者算了笔账,建乡村旅游点,政府至多能补贴两三万元,但这还差得远,包括接待住宿能力提升、室内装修、周边环境打造、院坝硬化等,农民至少还要自筹10多万元,投入不少。

  八龙村村民沈学斌家里因妻子患重病,已经欠下不少债务,是典型的因病致贫贫困户。现在一家四口的生活全靠沈学斌一人打零工维持,大儿子上学每月200多块钱的生活费,对于沈学斌来说也是很重的负担。

  “搞乡村旅游?这个可想都不敢想。”沈学斌带着记者走进自家破旧脏乱的二层小楼,他说首先自己出不起本钱,其次自家房屋破得很,即使花了大钱,也不一定能装修出个样子来。

  八龙村一些贫困户告诉记者,能搞得起乡村旅游的,都是有一定家底的,穷人哪干得起这买卖?“村里的扶贫补贴其实都补给了相对富裕的人,越贫困越享受不起政府补助,还是没有扶起来。”

  在产业扶贫方面,一些地方也存在着扶大户的现象。在湖南省大山深处的辰溪县苏木溪乡,漫山遍野种满了金银花。帮助农民种植金银花发家致富,是当地产业扶贫工作的主要内容。不过有村民反映,获得扶持的,一般都是村里的富裕户。

  当地农民舒孝刚告诉记者,种植金银花需要承包大片山地,请技术工人和普通工人照料,此外买种苗、栽培管理等等都需要大量资金,普通农户没有这样的经济实力,所以产业扶贫资金大多用于支持种植大户。

  舒孝刚并没有对这种安排表示不满。他说,以前自己在外面打工,钱挣不了多少,还与家人分离,现在回村里一边给金银花种植大户干活,每天拿80元工资,一边自己小规模地种点金银花,收入比较稳定,也方便照顾家人,感觉挺好。

  不过也有不少农户认为,这样分配扶贫资金不够公平,也没有体现帮扶贫困的特点,致使许多贫困户的生存状况近年来没有大的改善。

  在湖南省江华瑶族自治县,一位姓盘的村民告诉记者,当地通过发展柑橘种植扶贫,但国家的低息贷款、免费苗木基本都被一些在广东打工多年、具有不错经济条件的人享受了,因为对银行来说,他们更具有还款能力,对扶贫部门来说,他们能让扶贫工作早出成果。

  “这样的做法不是要真正帮助那些贫困的人致富,而是在打自己的‘小算盘’,村里边很多人都有看法。”这位村民说。

  江华县的做法有一定的普遍性。记者采访中发现,扶贫信贷资金投给大户甚至农业企业的不在少数。

  重庆三峡库区某县官员给记者提供的信贷扶贫资金项目立项审批表显示,该县实施的10多个项目,贷款对象都是农业企业,扶持项目主要为生猪屠宰深加工、食用菌规模生产、蔬菜加工、种植基地建设等,和贫困户没有直接联系。

  当地官员告诉记者,虽然在一些贴息贷款项目中,政府也要求带动一定数量的贫困农户,要求部分种植养殖基地雇用贫困农户务工,但这些企业项目是否真正带动、带动了多少贫困农户,实际难以准确掌握。

  “一些利用扶贫贴息贷款发展起来的工业、农业项目与农户的联系并不紧密,缺乏带动千家万户脱贫的机制保障。”一位基层干部直言。

  更有甚者,重庆有的区县在扶贫项目审计中发现,部分扶贫贴息贷款并没有真正被用到对口项目上,而是被业主挪用放贷或投资房地产,根本没有带动当地农业产业发展,更别说帮助贫困农民脱贫致富了。好在这些违规违法行为在审计调查中已被查出并及时制止。

  “扶贫异化”折射扶贫之艰

  扶贫,顾名思义,越贫困的越应该扶持,如今一些地方却出现“扶强难扶弱”的异化现象,让一些贫困群众深感不满,也让关心贫困的人士深为担忧。记者采访了解到,“扶贫异化”背后的原因并不单纯,它更多地折射出新阶段扶贫工作的复杂性和艰巨性。

  “扶贫不如扶富”

  对于“扶强难扶弱”,不少基层干部其实有自己的看法。甘肃玉门市柳湖乡党委书记李金明甚至直言:“扶贫不如扶富。”“扶富是扶持贫困村中有思想、有致富能力的农户”,李金明说,通过他们的辐射作用,带动村民脱贫致富,这样效果会比较好。

  柳湖乡是玉门市的一个移民乡,1390户人家几乎都由岷县迁移而来,是玉门市比较贫穷的一个乡镇,农民人均纯收入只有2000元出头。

  杨生平是该乡最早发展日光温室的农户。在政府的支持下,他目前已建起3个大棚。杨生平说,3个大棚年收入5万元没问题。据了解,在杨生平等人的带动下,柳湖乡设施农业发展很快,如今建成的日光温室已经达到了40座,拱棚面积超过50亩。

  李金明说,扶贫应该扶产业,但并不是所有困难群众都适合发展产业,一定要有能人来做,树立样板,所以要首先扶持像杨生平这样的人,通过他们的示范作用,言传身教,刺激和带动身边的群众。

  甘肃张掖市扶贫办副主任校德阳从扶贫资金使用效益的角度出发,也有同样的看法。校德阳是一位从事扶贫工作20余年的“老扶贫”,他告诉记者,现在张掖每年的扶贫资金为800万元至1000万元,而全市农民年收入低于2300元的贫困人口有27.8万。

  “这么多贫困人口,这些资金确实办不了多少事。”校德阳说,这就不能“撒胡椒面”,要重点扶持那些有带动作用的能人和企业。

  湖南湘西土家族苗族自治州古丈县扶贫办主任张贤义也认为,长期以来受制于小农思想,不少农民安分守己,闯劲不足,如果单纯依靠“撒胡椒面”的方式扶贫,看似公平,其实是不负责任。

  记者了解到,在湘西州以前的扶贫工作中,基层为了让老百姓没意见,干脆把扶贫资金平均分掉,农民拿到钱后,基本上用来补贴家用,甚至大吃大喝,很快就用掉了,对发家致富所起的作用不大。

  政绩考量

  不少基层干部和专家认为,在经济发展总体滞后的贫困地区,扶持农业龙头企业、农业大户,发挥扶贫资金的杠杆作用,带动更多农民致富,这一做法有其合理性。但由于一些部门和政府官员的政绩考量,这一做法也极易演化为单纯的“垒大户”。

  扶贫领域的专家指出,很多地方政府和相关部门在扶贫资金投入后,都想尽快见到“扶贫效果”,他们认为帮扶贫困农户效率不高,而扶持部分种植养殖大户或龙头企业则可以明显壮大当地农业经济规模,“扶贫效果”明显。

  湖南省古丈县断龙山乡党委书记向攻劲说:“一些行业部门在贫困地区开展的扶贫项目只愿做‘锦上添花’的事,不愿做‘雪中送炭’的事。贫困地区老百姓最需要的是能解决燃眉之急的项目,而行业扶贫往往做不到,或者不去做。”

  基层群众对此也有认识。在湖南江华瑶族自治县,部分村民反映,一些基层干部和扶贫部门更愿意选择强者进行扶贫,因为这样更容易出成绩,更容易获得上级重视。“造富造典型比接济穷人更容易出名。”一位村民说。

  据记者观察,由于对短期政绩的追求,一些贫困地区的扶贫资金在投向上表现出明显的特征:倾向于投入规模大的项目,而不是可以由贫困农民实施的小型项目;倾向于投入资金技术密集型的项目,而不是可以由素质不高的贫困农民胜任的项目。

  专家直言,这种倾向实际是扶贫政策目标的一种偏离,它忽视甚至是漏掉了亟待帮扶的贫困户,这样即使利用扶贫资金创造出了就业机会,贫困农户也很可能无法从中获益。

  不过,基层干部们也有苦衷。一些乡镇领导坦言,上级每年都要考核扶贫工作,完不成要扣分。贫困程度深的农户,往往居住偏远,交通不便,产业发展条件薄弱,即便花了钱也很难迅速脱贫,而扶贫资金投入后若不能很快产生效果,会影响考核。

  富者愈富 贫者愈贫

  湖南省发改委一位从事扶贫相关工作的官员向记者抱怨,现在国家扶贫政策好,对基层扶持力度很大,但一些地方准备的项目很不实在。各地都想多上项目,而对于项目究竟能对扶贫发挥多大作用却说不清楚。

  记者采访了解到,在部分地区,甚至出现了基层干部以不真实的项目申请扶贫资金的情况,比如将早已荒废的果园列为扶贫项目,以此向上索要扶贫资金,而下拨的扶贫款却进入了干部个人的腰包。

  在一些贫困县,记者看到,许多贫困户还是一家几口人挤在泥砖房子里,而大量扶贫资金却在支持具有一定经济实力的人,用来发展产业,用来补助建房,甚至专门流向和乡镇干部、村干部关系好的人家,致使部分地区出现两极分化加重的现象。

  云南省彝良县、镇雄县地处乌蒙山区,虽然已是冬天,由于贫困,一些群众还住在透风、漏雨的茅草房里,盖着一床破旧的棉被,只用一个火炉抵抗寒冬。

  一名乡镇干部介绍,当地近年来通过茅草房改造、抗震民居加固工程等项目,解决了1000多户困难群众的住房问题,但仍有数百户群众居住在茅草房中。

  “按照现在的物价,建造砖混结构房屋,每平方米最低要700元,六七十平方米就要四五万元。”这名乡干部说,剩余的群众非常贫穷,即便每户补助资金加起来有两万多元,他们也根本没能力拿出剩下的两三万块钱,只好不参与改造项目,继续住在破旧的茅草房里。

  江华县一位姓盘的村民也说,前些年扶贫工作队扶持的村集体经济产业,比如果园等,一般都被富裕的农民承包,贫困户根本没办法入围。在这样的情况下,产业扶贫政策对贫困家庭的帮助并不大,只能造成富的更富,穷的更穷。

  全面小康亟待精准扶贫

  “没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会”。采访中,基层干部群众认为,扶贫已进入啃“硬骨头”的新阶段,必须要有迎难而上的思想准备和实际行动,才能取得扶贫攻坚战的全面胜利。

  瞄准深度贫困

  目前极端贫困人口多散布在自然条件恶劣的区域。宁夏彭阳县干部告诉记者,当地最贫困的乡镇分布在偏远山沟里,环境恶劣,严重缺水。乡政府和村庄全建在山上,乡干部到最近的村庄都要走三四个小时。

  这种自然条件加大了扶贫的难度。宁夏固原市原州区区委书记吴万俊说:“因为山大沟深,户与户相距较远,通水通电等基础设施投入特别大,帮扶成本很高。”

  云南普洱市扶贫办副主任高万清也告诉记者:“偏远山区的扶贫成本在逐步加大。一吨水泥在普洱市区只要300元左右,但拉到澜沧县乡下要700元。而且随着物价上涨,扶贫成本还在不断增加。”

  “对于这样的深度贫困地区,应该提高‘整村推进’扶贫的资金标准。”高万清说,目前一个村民小组15万元的投入,相当于给基层出难题,需要办的事情太多,因为缺钱,都只能搞成半截子工程,不能真正解决问题。

  基层干部认为,对于特别贫困的地区,在扶贫中应予以资金和项目上的倾斜,全面提升其基础设施和发展条件;同时加快发展社会事业,防止民生短腿影响致富。

  “攒下点钱全花在娃儿上学和娶媳妇送彩礼上,要是有个生病的,一家人都跟着受苦,哪还有钱发展生产?”甘肃张掖市甘州区安阳乡郎家城村村支书刘德华告诉记者,全村因学返贫的困难户就有14户。

  记者在一些贫困村采访时也发现,有存款的人家并不多,而当地乡镇却连像样的中学和医院都没有,群众上学和看病成本很高。当地干部群众呼吁,在加强基础设施建设之外,教育、医疗、养老等方面的建设也不容忽视。

  强化产业扶贫的带动力

  湖南湘西土家族苗族自治州扶贫办主任宛庆丰认为,尽管当前产业扶贫中存在一定问题,但还须坚持。“扶贫切忌‘撒胡椒面’的方式,还是要通过扶持大户,带动小户,这样才能最大化发挥扶贫资金的效益。”宛庆丰说。

  基层干部群众认为,扶贫政策向农业龙头企业、农业大户适度倾斜可以,但同时要加强监管,细化企业和大户的扶贫责任。

  专家建议,获得扶持的企业和大户,必须积极吸纳贫困户就业,并对贫困户进行资金、技术、市场、信息方面的帮扶和指导;政府应对其扶贫责任进行后续考察,履行扶贫责任好的,继续加大力度进行扶持,责任履行不到位的,限期进行整改,或取消扶持资格。

  同时记者在采访中也感到,要使产业扶贫见成效,贫困农民的素质也亟待提高。

  在云南澜沧县一个刚完成整村推进项目的村民小组,干净整洁的新房让村子焕然一新。但政府扶持的核桃等产业脱贫项目,除了在村民家门口种植的成活较好以外,山地上的核桃和草果成活率都不高。

  “平时懒得上山去管,也不太会管,家门口的核桃树就近管理下就好了。”一个村民说。当地扶贫干部告诉记者,作为云南山区较易种植的经济林木,核桃并不难栽培,只是贫困群众的自我发展能力差,意识也相对落后,需因地制宜加大科技、文化的培训力度。

  宁夏固原市委副书记王文宇说:“现在农民培训没少花钱,农牧、扶贫、教育、就业……各个部门多头培训,但培训效果并不理想,建议整合资金,大力开展订单、定岗、定向等有针对性的培训,使其具备企业所需的劳动技能。”

  发挥合作组织、民间组织的作用

  “从长远来看,我国扶贫的理想模式是政府提供扶贫资金,而资金的传递和管理应该主要由农民自己的合作组织和专业性的民间机构来负责。这也是世界上很多国家成功扶贫开发所采用的模式。”中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵说。

  现实中,农民合作社已经在扶贫中发挥作用。湖南辰溪县苏木溪乡金银花种植大户舒大社告诉记者,在政府的支持下,他们组织了合作社,尽管不能纳入所有的贫困户,但还是尽力将一些贫困户带上了致富的道路。

  “一些贫困户没有资金,可以通过劳力入股合作。”舒大社说,合作社成员一起,推进山地流转,统一土肥管理,扩大销售渠道,到河南、安徽等地开拓市场,还与大型药材加工企业建立了长期合作关系,以后的销售都不用愁了。

  基层干部认为,通过合作社把贫困农民组织起来,不仅提升了农民的发展能力,也使政府的产业扶贫项目效果更明显。

  “比如政府把扶贫资金投向了一家农业企业,要求企业跟合作社打交道,签订稳定的供销合同,采用最低收购价、利润返还等方式与农民建立收益分享机制,并通过合作社为农户提供生产资料、技术服务等,这就容易带动贫困户就业增收。”一位扶贫干部说。

  同时专家认为,除了农民合作组织之外,民间专业扶贫机构也应更多地参与扶贫,这有助于克服行政主导下扶贫的政绩冲动,提高扶贫资金使用的效率和精准度。

  “政府应鼓励和培养专业化的民间扶贫机构,使它们成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门则根据民间组织的业绩和信誉提供资金支持,并依据公开和透明的原则进行监管。”汪三贵说,加强政府与民间组织之间的合作是缓解贫困的有效途径。(记者 李松 周楠 吉哲鹏 连振祥)

责任编辑: 蓝天
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