学者谈机构改革与职能转变:并非所有部门都要大

2013-03-30 13:06:47  来源:《瞭望新闻周刊》

  在推进机构改革和职能转变的过程中,应当处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系

  文/《瞭望》新闻周刊记者龙在宇

  随着中国铁路总公司、国家卫生和计划生育委员会等部门相继更换新牌匾,新一轮机构改革已开始进入正式实施阶段。

  机构改革牵涉广泛、内容丰富,从十二届全国人大一次会议审议通过新一轮机构改革方案,到新部门的职能、机构、编制确定,再到其内部的人员调整到位、职能细化,尚需假以时日。

  《瞭望》新闻周刊了解到的信息显示,中央高层对于此次机构改革和职能转变的推进落实,有着辩证的思考和清晰的判断。

  长期从事行政体制改革研究的中央民族大学教授熊文钊说,在看似庞杂的行政体制改革方案体系下,其实始终有一条主线明确,即行政权力结构的优化。“行政权力结构优化在很大程度上决定了行政体制改革的成败。”他认为,此次改革方案的整体性特征鲜明,可归结为十六字,即“该轻则轻,该重则重,轻重有别,设置有度”。

  有关权威专家分析,中共十八大在总结行政体制改革经验的基础上,提出要建立中国特色社会主义行政体制,进一步明确了政府职能要往哪里转,怎么转。而在改革的过程中,仍需讲究瓜熟蒂落、水到渠成,条件成熟、形成共识的就先推进,能改的先改起来。

  最为关键的是,在推进机构改革和职能转变的过程中,需要处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系。唯有如此,改革才能稳步推进并收到实效。

  并非所有职能部门都要大

  按照新一轮的改革步骤,国务院正部级机构减少了4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。

  虽然在这一轮改革中,作为国务院组成部门的部委数量只减少2个,从绝对数来看,我国政府机构的数量仍较欧美国家略多。但仔细研究可以发现,这一轮改革直接涉及职责调整的部门,包括8个部委(原铁道部、原卫生部、原人口与计划生育委员会、发改委、交通部、公安部、农业部、商业部)、5个直属机构(原新闻出版总署、原广电总局、质监总局、工商总局、海关总署)、4个部委管理的国家局(能源局、海洋局、中医药管理局、原食药监局)、1个直属特设机构(国资委)、1个直属事业单位(电监会)、1个高层议事协调机构(食品安全委员会)共计20个单位。再联系有关职能转变部分的内容看,可以说,本轮改革覆盖了国务院诸多部门,而不仅是“27-2=25”的简单加减法的问题。

  “机构改革是不是意味着所有职能部门都要‘贪大求全’,机构设置越少越好?”有关权威专家分析,在机构改革的过程中,并不是所有职能部门都要大,有些部门是专项职能部门,有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制,但不是所有综合部门都要搞大部门制,不是所有相关职能都要往一个筐里装,关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。

  国家行政学院教授汪玉凯告诉本刊记者,实行大部门制治理结构,决不是部门越大越好,更不是政府机构设置越少越好。其权力应与其承担的责任相匹配,规模应与其承担的公共事务的管理规模相匹配。

  中国政法大学副校长马怀德认为,从以往改革实践看,有些机构精简人员后,因职能需要又从下级机关和事业单位借调人员。有些机构改为事业单位后,仍行使行政职能。机构总数人员规模实质上并没有减少。因此,机构改革不应是盲目地减少机构、缩减规模,而应该按照社会主义市场经济的要求,界定不同机关、不同层级的职能和权责。应该以提高政府绩效为出发点,以加强经济、社会管理和公共服务为落脚点,建立一个规模适度的政府。

  “因此,本次改革方案妥善处理了大与小的关系,体现了符合实际的精神”,熊文钊如是说。

  收权放权需张弛有度

  在历次机构改革中,权限的收放始终是改革一以贯之的重点,也是央地关系的一个关键点。

  中央机构编制委员会办公室负责人就国务院机构改革和职能转变方案回答中外记者提问时曾明确表示,“简政放权是改革,加强也是改革”,“一方面要放权,一方面该加强的必须加强。”

  有关权威转变政府职能需要放权,以发挥地方的积极性和主动性,但是,这并不是说什么权都要下放,该下放的要下放,该加强的也要加强,有些职能搞得太分散反而形不成战斗力。

  有专家表示,此次机构改革组建食品药品监管总局,其实就是在某种程度上集中权力,这样可以弥补过去职能交叉的缺陷,改变“有利大家都来,无利大家都躲”的状况,有利于缓解当前食品安全监管混乱的状况。

  从横向来看,以大部门制改革为突破口,可解决职能交叉的问题;从纵向来看,科学配置中央与地方的职能权限,有助于解决“上下职能同构”的问题。

  权力的“放”与“收”,其中一个重要方面就是处理好中央与地方的关系。受访专家认为,中央既要充分放权,发挥地方政府的主观能动性,同时,也需要加强监督,杜绝一些地方或部门对中央政令阳奉阴违现象的发生。

  在十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中曾明确指出,“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。”

  但实践中的难点在于,如何把握中央和地方兼顾的“度”。研究者认为,从新中国成立以来中央和地方权限的反复中观察,如何理顺和规范中央与地方的关系,调动中央和地方两个积极性,更需在实践中继续探索。

  熊文钊认为,中国幅员辽阔,各地方之间的差距很大。地方政府面临发展经济、改善民生的巨大压力,其权限需与其职责相匹配。中央也应允许地方在实际工作中具有相应的灵活性。但是同时,地方政府也需要增强大局意识,更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任。

  在刚刚结束的新一届国务院第一次全体会议中就明确指出,中央的政策要尽可能符合地方的实际,少搞一刀切,让地方有施展空间。地方要强化全国一盘棋的理念,自觉维护党中央、国务院的权威,做到令行禁止。

  政府的归政府社会的归社会

  什么样的政府是称职的政府?多位受访专家认为,简单说,就是应该有所为有所不为,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项管住管好,努力做到不越位、不错位、不缺位。

  当今经济社会事务千头万绪,事无巨细都要由政府来管,只能是眉毛胡子一把抓,不仅管不过来、抓不深入,而且不利于发挥全社会的积极性与主动性。本刊了解到的信息显示,中央的要求,是要发挥社会力量在管理社会事务中的作用。因为有些事情是政府管不了也管不好的,可以让群众依法实行自我管理、自我服务。

  接受本刊采访的专家指出,在改革开放中走到今天的中国,社会参与的意愿伴随经济增长和社会进步而不断增强,政府的保姆式管理逐渐过时,管理与服务主体多元化的时代正在到来。社会组织作为一支重要的社会力量,对于参与公共事务,承担公共服务,化解政府矛盾,培育公民文化不可缺少。

  然而,各种社会组织也有其难以避免的缺陷。因此,政府与社会不应是个二选一的问题,而是相互协调、互为促进的关系。

  国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为,强调发挥社会力量的作用,处理好政府和社会的关系,这实质上是在“政府—市场—社会”这样一个更加宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变。把政府的行政职能,市场配置资源的基础作用,以及人民群众参与社会事务管理的能力作为一个整体来考虑,而不仅仅是围绕着政府自身来谈政府改革。这种整体设计的思路符合国际公共管理改革的大趋势,也符合中国改革发展的时代要求。

  “关键要厘清政府和市场,政府和社会的责任边界。”汪玉凯说,机构改革应该明确,凡是市场能够做的政府不要干预,凡是民间组织、社会组织可以自主管理的,政府也应该退出来。对于那些依靠市场调节与社会组织自治无法解决的问题,政府也必须担负起应有的责任,不仅要管,而且要下大力气管好。

  管理与服务不可偏废

  无论从发展的角度,还是从政府职能转变的角度,政府都必须在经济调节、市场监管、社会管理、安全生产、环境保护、公共服务与有序监管中,举出“有形”之手。

  当前,经济社会发展过程一些深层次的问题逐渐暴露,各种制约因素逐渐显现。特别是在转型升级中,市场经济固有的缺陷,已经影响到可持续发展,在这样的背景下,政府应责无旁贷地担负起相应的职能。

  本刊了解到,对于政府如何履行好职能,中央也已经有明确要求:既要切实履行好服务职能,也不要忘了政府管理职能也很重要,也要履行好。

  汪玉凯认为,管理和服务不能偏废,政府必须把管理与服务两项职能有机结合起来,既不能只讲管理,束缚生产力发展;也不能只讲服务,放松必须的监管。

  中央党校教授韩保江告诉本刊记者,经济发展不是静态上的配置和按计划行事,还得靠市场这双“看不见的手”,应让市场发挥基础性作用。但同时要培育政府的作用,因为市场解决不了所有问题,既需要政府为市场提供规则和环境,又需要政府为市场上的弱势群体提供必要保障,转型期还需要政府为经济健康发展提供有效的引导和推动。

  具体到如何协调管理与服务的关系,受访专家建议说,首先,政府在微观方面的管理职能要弱化,进一步放权给市场,打造服务型政府。其次,政府在社会管理和服务方面的职能要强化,如完善基础设施和公共服务,建立社保制度、医疗保障制度等,为市场经济发展营造良好环境。最后,政府宏观管理的效率要提高,积极发挥政府对市场的引导和规范作用。

  有关权威专家指出,随着改革的推进、经济基础的发展,自然而然会对上层建筑提出新的要求。上层建筑亦需要不断适应经济基础发展的要求,但这是一个不断调整的过程,不可能毕其功于一役,不可能通过一次改革就统统解决,有的改革还需要探索、还需要时间,可以进一步积累共识和经验,条件成熟时再作推进。

责任编辑: 蓝天
大公资讯 中国 军事 言论 图片 财经 产经 金融 汽车 娱乐 明星 生活 科技 书画 报纸 香港在线 国际 社会 教育 副刊 食品 会展 宏观 体育 健康 女人 人物 历史 专题