专家:禽流感治疗具公益性 国家财政应埋单

2013-04-12 08:20:08  来源:法制网-法制日报

  对话嘉宾:

  施正文:中国政法大学财税金融法研究所教授

  林鸿潮:中国政法大学应急法研究中心执行主任

  周永坤:苏州大学王健法学院博士生导师

  吴革:全国律协宪法与人权委员会主任、北京中闻律师事务所主任

  今日,江苏又新增2例人感染H7N9禽流感病例。截至记者发稿前,中国内地确诊感染H7N9禽流感患者增至35人,全国共9人死亡。

  随着患者和死亡人数的增多,一系列问题也随之浮出水面:江苏省南京市江宁区一例H7N9禽流感患者为治病已陆续花费10万多元,患者家属难以支付高昂医药费。 目前,南京采取“按当地新型合作医疗规定,报销一部分”的办法;浙江省则早在2004年出台《浙江省医疗救助工作管理暂行办法》,明确将禽流感列为政府全部埋单的病种;广东省则为此设立专项救助基金。“政府应为患者埋单”的呼声渐高,但也有专家对公共财政理是否当为此支出提出质疑。

  治疗具公益性财政应埋单

  《法制日报》:随着患者和死亡人数的增多,“谁为患者埋单”的讨论也异常热烈。中华医学会会长钟南山建议免费治疗H7N9并获网友支持,但有专家表示反对,认为使用公共财政为患者买单的前提是:H7N9禽流感具有人际传染性。政府是否应该为此付费?法律依据如何?

  林鸿潮:传染病的免费治疗措施,或者补贴治疗费用的措施,在不同的条件下其作用和性质是有所不同的。在一般情况下,免费治疗只是一种救助措施,是针对患病的困难群体来实施的,因为这些患者因病产生的开支可能无法通过医保来报销,自身经济能力也无法负担。这种救助体现了国家对公民的社会保障义务,《传染病防治法》上规定的医疗救助就属于这种性质。这种意义上的传染病医疗救助和其他普通疾病中针对困难人群的医疗救助在性质上并没有什么根本的差别。

  但在传染病暴发以至于构成严重公共突发事件的情况下,免费治疗措施的性质将有所变化,具有紧急处置措施的性质。因为在传染病大规模暴发的情况下,任何患者得不到及时的治疗,实际上都在加大将疾病传染给更多人的风险。

  为了控制事态的蔓延,政府就必须避免有些人因为考虑到治疗费用的问题而放弃或延误治疗,此时就有可能对所有患者都采取免费治疗的措施,而不再区分这些患者的经济负担能力。只有这么做,才能保证所有患者在最短的时间内获得治疗,从而将疾病进一步传播的风险降到最低。免费治疗在此已经不是一种单纯的针对困难群体的救助措施了,一是一种控制疫情的处置措施,性质发生改变了。《突发公共卫生事件应急条例》提及的“保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治”,就是在这个意义上讲的。

  具体到此次禽流感,到底是不是有出于控制疫情的需要而必须采取全面的、不限于困难群体的免费治疗措施,一个可供考虑的标准,确实就要看其人际传播的风险有多大。如果没有发生人际传播,全面的免费治疗作为一种紧急处置措施的意义也就不存在了。对于那些因禽类传染致病的患者,政府对其中的困难群体提供医疗救助即可。

  施正文:根据目前关于H7N9禽流感的传染性、致死性和危害性的报道,基本上可以认为其是一种具有严重危害的疾病,致死率高,对公众健康和生命具有极大的破坏性。如果流行传播起来,其控制的难度和防治成本都非常高,危害后果很难估计,其影响所及不是单一的个人或家庭,也不是某一个特定地区,可以将其认定为属于公共卫生安全应急事件,必须及早从源头控制。对于这种对公众和社会具有重大危害性的事件,其应急处置属于政府应当履行的公共职能,相关费用应当由财政承担,这符合传染病防治法、预算法和公共财政保障范围,相关地方财政和中央财政应当合理分担。

  周永坤:南京采取的办法,属于临时性的“恩惠”,且不知报销的比例,而浙江省“给予免费救治”的办法显然更好。类似禽流感这样的疾病的治疗费用理当由政府埋单,主要理由是:第一,宪法第45条规定的“物质帮助权”。宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”禽流感的治疗费用巨大,对于普通公民实在难以承受,此时,为患者提供医疗费构成一项国家义务。第二,禽流感的治疗具有一定的强制性,非患者的自由选择,作为强制者的国家当为此埋单。从医疗实践来看,禽流感患者是否接受治疗带有强制性,且常常在相对集中的医院治疗也非患者选择,实施此种强制行为的主体负有为此埋单的义务。第三,禽流感患者的治疗有一定的公益性。禽流感患者的治疗有利于防止疾性的蔓延,有利于公共安全,因此,具有公益性,国家当为此埋单。

  应当指出的是,有的学者以“人际传染”作为政府埋单的前提,是值得商榷的。因为禽流感是否具有“人际传染”性现在并不确定,而且即使不具有“人际传染”性,通过动物“传染”同样是传染,同样危害公共安全,治疗同样具有公益性。最后,但不是最不重要的是:国家已经具备了埋单的财力。为禽流感患者埋单属于公民的社会权利的一部分,国家提供何等程度的社会帮助当视财力而定,国家现在已经具备了此项财力,因此当为禽流感患者埋单。基于上述理由,我建议,各地当学习浙江省的做法,尽快制定相关法规,也可以由国家制定统一的法规,为禽流感患者解忧。

  吴革:只要构成突发公共卫生事件,政府就应当为之埋单,这是由公共财政取之于民用之于民、公共财政用于公共事务的基本性质决定的。结合H7N9的治疗费用相当高动辄十万来看,这对于那些不幸被突然感染的患者来说,无疑是一笔沉重的负担,很多人根本没有能力去应对,而如果不及时治疗,将会引起系列连锁的社会反应,危害将更大,因此,政府必须全力去帮助身染该疾病的患者。尽管有人认为应当先确认其是否会人际传播,但现行法律中并未明确这个前提,而且现在并不能肯定未来不会造成人际传染。

  补偿可按照市场价格标准

  《法制日报》:为进一步加强H7N9禽流感防控,全面强化疫情排查和病毒监测,及时处置突发情况,农业部印发了《动物H7N9禽流感紧急监测方案》和《动物H7N9禽流感应急处置指南(试行)》,对感染群的所有动物进行扑杀。而南京已出现全城杀鸡,在这种情况下,饲养户们是否有权获得经政府的经济补偿?如果应当,怎样确定标准?

  施正文:上述措施显然会对相关养殖农户和经营者的收益和财产产生损害。而被扑杀家禽并非一定患有H7N9禽流感,是为了阻断H7N9禽流感的传播而作出的特别牺牲,是为了防止公共卫生安全而作出的牺牲,其受益者是广大公众和社会,是在用私人的财产损失支持政府履行其职能,所以从公共财政的原理上讲,应当由政府通过财政给予适当经济补偿,这正是公共财政取之于民用之于民的精神所要求的。补偿的标准,如果扑杀面并不广,财政能够承受时,应当按照市场价格给予补偿。

  林鸿潮:发生重大动物疫情,对有关动物进行扑杀是有法律依据的,直接的依据就是《重大动物疫情应急条例》和相关的应急预案。但是《条例》也规定了要有合理的补偿,至于什么补偿标准是“合理”的,立法上没有进一步明确了。我的理解是,因为应对重大公共突发事件的需要,个人权利受到一些克减和损失是应当容忍的,对这种损失的补偿不可能是完全的补偿,但也不应过低。按照饲养户的直接损失也就是成本来补偿,不将预期利益计算在内,应该是一个可供考虑的标准。

  吴革:饲养商户有权获得补偿。根据宪法和民法通则的相关规定,政府依法动用公权力处理私人财产时,应进行合理补偿。而问题的核心往往就出现在怎样才算是“合理的补偿”。目前来看,上海的做法是政府和饲养商户各承担一半损失,也即政府补偿一半。表面上来看很公平,但是我认为政府可以做得更好些。固然,个人也应当为自己的经营行为承担责任,但一半的损失对于政府来说不多,但对于商户个人来说则负担会重。我理解,合理的补偿,应当是对商户实际损失的补偿,标准是正常交易的市场价格。毕竟商户能活下去,不致于破产倒闭从而引发一些社会问题,才更符合社会的整体利益。

责任编辑: 李欢
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