学习时报:信访体制先天缺乏最起码的形式公正

2013-04-22 13:18:19  来源:中国网

  经过多年发展演变,信访已成为纠纷解决机制的一部分。作为一种纠纷解决或者推动纠纷解决的制度,信访仍有其不足,需要改革。改革方向的关键词主要有四:事清、公正、规则、事了。

  信访的功能,本来是反映人民群众的呼声和意见,是加强党和政府联系人民群众的渠道。但经过多年的发展演变,信访同时也成为了解决纠纷机制的一部分,换言之,信访已具有了纠纷解决的功能。作为一种纠纷解决或者推动纠纷解决的制度,信访仍有其不足,需要改革。改革方向的关键词主要有四:事清、公正、规则、事了。

  事要清

  解决好信访诉求,前提是要把信访事项的来龙去脉和处理经过搞清楚。没有事实基础,只讲解决诉求,会偏离法制轨道,诉求的处理也不会正确合理。在信访实践中,信访人提供的事实情况因为种种原因,不一定实事求是;而职责部门的回复、答复等也未必就真实和全面。参与过信访工作实践的人,大多有这样的经历:一开始接触信访件和信访人时,听其陈述和阅其信访件,感觉信访人是受了委屈、损害,应当为其伸张正义。但接下来再看责任部门的答复,或者听取责任部门的解释,又感觉信访人所述事实不全面,甚至不真实,其诉求也不合理,常有无理取闹之嫌。

  笔者对2012年6月、7月、8月三个月共计26天的全国信访件进行了抽样调查,查阅了4201封信访件,发现在这4201封信访件中,有关责任部门对信访有处理结果并上报的只有588件,占14%,没有上报处理结果的有3613件,占86%。在有信访处理结果并上报的588封信访件中,责任部门处理结果认为信访反映是事实、诉求合理或有合理性的有132件,占处理结果总数的22.4%,处理结果认为信访反映不实、诉求不合理的有419件,占71.2%,另有37封属于转送有关部门、按有关规定办理等只有程序结果的,占6.29%。由此可见,即便是在为数不多的有处理结果并上报的信访件中,认定信访反映不实、诉求不合理的也超过了七成,属大多数。面对这种“各执一词”的局面,目前的信访并不能保证可以查清事实,这正是问题所在。所以笔者认为,首先是要建立一套查清客观事实的工作机制,为信访事要解决奠定坚实的基础。不能只要结果,不要事实。

  断要公

  我们知道,信访部门本身并不解决纠纷,而是推动责任部门解决纠纷。从这个意义上讲,信访部门既不是责任部门,也不是当事人之一,属于督促、检查、监督的部门。这个体制使信访部门与纠纷本案之间没有利害关系,有起码的独立性和公正性。但是,信访部门推动谁去解决纠纷呢?简单的回答就是责任部门。那么这个责任部门又是谁呢?按照属地管辖原则,大多是最基层的党政部门,如街道办事处、乡镇党政部门、县区党委政府及其部门等。由这些所谓的“一线”的责任部门负责处理信访事项、解决纠纷。如果对此信访处理不服,再由上一级的党政政府部门审核处理,实行“三级终结制”。

  这个体制有其先天的缺陷,那就是缺乏最起码的形式公正。公正至少有两个核心内容:一是与己无涉,二是公开透明。人类政治文明和法治文明的谚语说:任何人不能成为自己案件的法官。讲的就是公正的第一个核心内容。而在信访实践中,所谓信访责任部门实际上大多是信访事项当初的主事部门,或者是参与过相关决策的部门。也就是说,责任部门多为信访案件的当事人之一。很多信访案件,当初就是这个所谓的责任部门作出的决定,信访人因为对该决定不服,才采取信访形式。结果,绕了一个大圈又回到了既是责任部门又是当事人的部门手中。“法官”和“当事人”集于一身,缺乏起码的形式公正。从一些进京“告御状”的事例看,信访人根本就不相信原处理部门再来处理信访事项,也说明了这一点。

  公开透明的处理过程,这是平等程序所生之威。就信访工作而言,如果仅有权力之威而没有公理之威和程序之威,只有“压服”的表面,而不能产生“愿服”的结果,最终还是压而不服。古语说:公生明,廉生威。没有公正公开,没有廉洁无私,就不能让人心服口服,不能做到事要解决。所以,强化和健全信访工作的公开处理机制,让公众有序参与信访诉求的处理,是完善信访制度的一项重要内容。那种把信访工作神秘化、个案化,对信访事项的处理搞“背对背”的做法,既有悖于法律和政策要求,也不符合事要解决的原则。

  行要规

  处理信访诉求的过程和结果,都应当遵守规则,没有持之以恒的规则,就事论事,就只能是“摁下葫芦起来瓢”,没完没了。所谓规则,无非有三:一是法律,二是政策,三是公理。有法律规定的,应按法律规定办理;有政策规定的,应按政策规定办理;法律和政策不足的,应按公平合理的规则处理。当然,规则不仅仅是针对信访人的,也同样是针对职责部门。没有规矩,不成方圆,依规则处理诉求,才能够真正解决问题,才能够做到长治久安。

  当前处理信访事项中有一种做法,只强调结果,不讲究规则。似乎所有纠纷和问题都可以通过没有原则和底线的“协商”来化解。笔者认为,此做法无异于饮鸩止渴,属于既不讲法治,也不讲政治。法治,就是要讲规则,讲制度。人在制度之下而不是在制度之上,权力在制度之中而不是在制度之外。破坏制度,破坏规则,就是破坏法治。党的十八大报告强调依法化解纠纷,只讲化解,不讲依法,不是讲政治的表现。

  诉要决

  信访人提出的诉求,可能合法合理,也可能不合法不合理,甚至是无理要求、“漫天要价”。对于信访诉求,职责部门依法依责都应当予以解决。总的来讲,对信访人提出的合法合理的诉求,应当满足;对信访人提出的不合法不合理的诉求,应当驳回。从信访实践看,所谓诉要决,主要有五个方面要求。

  其一,缺要补。有些信访事项,当初的处理就是有缺陷、有疏漏的。对于这些存有缺陷、疏漏的事项,应当进行合理弥补,做到事要解决。

  其二,违要纠。对于违反法律和政策的做法、处理,应当予以纠正,维护信访人的合法权益。

  其三,惰要督。一些信访事项之所以长期得不到解决,其中一个重要原因,是职责部门不作为。他们对信访人的诉求,置之不理、我行我素,或者是假作为、弱作为,敷衍了事。这类信访事项的处理,应当采取有效措施,督促当地政府部门切实履行职责,真正解决信访人所反映的问题。就当前信访工作实践看,重要的是要建立有效的监督督促工作机制和权力手段,而不能只是满足于程序上“收收发发”。

  其四,难要救。信访当中的一些诉求,不一定都是法律政策等方面的问题,有些就是信访人当前生活生产的实际困难。对于这类信访事项,应当利用各种形式和途径解决其生活生产困难,逐步和长久地提高其生活标准。救助生活困难群众,始终是我们不应忽略的原则。

  其五,无要止。对于那些不合法不合理而且已经依法处理终结的信访诉求,不能无原则地迁就,而应当在程序和实体上予以终止。所谓程序上终止,就是不再受理和处理这类信访诉求。所谓实体上终止,就是不能再推翻依法已终结的信访结论。这也是了结信访事项的一项要求,应当属于事要解决的应有之义。

责任编辑: 李欢
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