中国大部制改革的谜思与深化改革展望

2013-04-23 16:19:56  来源:新加坡政府网站

  关于大部门体制,目前存在一些谜思,如认为大部制改革的主要目标就是减少政府机构数量;大部门制可以根本消除部门间职能交叉问题;大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起,越综合越好;大部门制一定是更有效率的行政体制,等等。这些观念不完全符合大部制的实质。构建完善的大部门体制,必须完成如下制度建构,即:核心职能或决策意义上的大部门体制;职能有机统一而非机械整合;决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调;行政层级设置合理,权责划分清晰、一致。构建上述四个体制机制,并推进大部制的配套改革,应该是下一步深化大部门制改革的重点内容。

  大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。近年来,我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。但是,对于大部门体制,目前还存在一些谜思。如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量;大部门制可以消除部门间职能交叉的问题,如果职能还存在交叉,那一定是大部门制设计还不够科学;大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起,越综合越好;大部门制一定是更有效率的行政体制,等等。谜思是英文myth的音译新词(新版《现代汉语词典》尚未收入),是指似是而非、没有事实依据的理论和观点。将上述观点称为谜思,是因为这些观点有一定道理,但又不完全符合实际,是一些似是而非或者至少不完全正确的观点。因此,对关于大部门制的上述谜思进行辨析,对正确理解中央关于职能有机统一的大部门体制的内涵和特征,深化我国大部门制改革,避免大部门体制改革出现误区,更好地发挥大部门体制的作用,具有重要的理论和现实意义。

  一、大部门体制的谜思及其辨析

  (一)大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量?

  长期以来,基于政府是必要的恶的理论假设[1],“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式,“守夜人”也成为政府角色的形象概括。但事实上,随着经济社会发展,政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者。政府职能则是“该有的有,该无的无;该大的大,该小的小”;既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。在必须履行的职能上,政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。因此,不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征,“有限政府”、“强政府”,并配以“大社会”,才是现代政府应有的特征。这是欧美发达国家政府的普遍经验。

  在大部门制改革的过程中,存在着片面追求精简机构数量的倾向,用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。这显然有失偏颇,也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。

  发达国家和地区进入国家干预资本主义以后,特别是二战以后,政府规模均经历了大的扩张,导致行政国家的出现[2]。为了抑制机构的过于膨胀,发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动,试图限制政府规模,控制行政权和行政成本的膨胀。但是,1980年代以来的政府改革运动,是对二战后政府机构过于膨胀的反动,是一种“辩证的否定”,其公共服务职能及机构设置,仍然遵循必要和适宜的原则,核心的必要的公共服务职能、机构及人员,并没有大幅削减[3]。因此,这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”,而仍然是适宜的,具有足够行政能力的政府。

  在关于大部制的讨论中,发达国家和地区政府组成部门数量,常常为人们所称道,如美国联邦政府部门只有15个,新加坡政府部门为15个,香港决策局为12个,等等。在这样的话语体系下,似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上,发达国家和地区除了这些政府部门外,还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门,承担特定领域的行政管理职能,只是它们不是以政府部门的形式出现(有的还隶属于代议机构)。如美国政府机构除15个大部外,还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个,有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10个,有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局,如美国食品药品监督管理局等(见图1)[4]。香港特别行政区除12个决策局外,还有各类执行机构、办事机构60余个,包括审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等等(见图2)[5];此外,还有法定机构等相关政府机构71个[6]。新加坡政府除大部外,还有60多个法定机构,包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场管理局、建屋发展局、国家环境局等等(见图3)[7]。

责任编辑: 方乐迪
大公资讯 中国 军事 言论 图片 财经 产经 金融 汽车 娱乐 明星 生活 科技 书画 报纸 香港在线 国际 社会 教育 副刊 食品 会展 宏观 体育 健康 女人 人物 历史 专题