后刘铁男时代能源局新管理体制框架形成

2013-05-18 07:59:31  来源:21世纪网

  大调研战略

  根据能源局时间表,将在7月底完成4类18个课题的调研。这些战略调研涉及国内能源发展战略、国际能源合作发展战略、能源科技创新重大战略、能源市场化改革和监管四个方面。

  在中央推进机构改革和职能转变的大势下,本报记者独家获悉能源局上下正在组织名为“转变职能、转变作风(大调研、大讨论、大转变)学习推进活动”,目的是简政放权、机构改革、完善制度机制,推进行政效能。

  自5月中旬开始,能源局党组成员将带队组成调研组,到地方以及有关部门、行业、企业调研,调研议题涉及加强宏观调控、保障国家能源安全、提高能源效率、完善社会主义市场经济体制等方面。

  “调研是吴新雄比较热衷的工作方式,可以了解实际情况,又可获得地方部门和企业支持。在调研过程中发现问题,体现能源局的地位。而非一味地争权,强调部门利益。”能源局系统内人士分析。根据内部通告,吴新雄已经先后到湖南、湖北、甘肃开展调研。

  与刘铁男重点把控项目审批不同,吴新雄将工作重点放在重大战略、重大规划、重大政策、重大技术、重大改革、重大监管、重大服务等层面。

  根据能源局时间表,将在7月底完成4类18个课题的调研。这些战略调研涉及国内能源发展战略、国际能源合作发展战略、能源科技创新重大战略、能源市场化改革和监管四个方面。

  具体而言,包括:国内能源需求预测和供应潜力分析、能源战略基地与战略通道组织实施、煤炭安全绿色开发战略、国内油气资源开发利用,核电、水电、可再生能源发展战略。

  国际能源合作上,启动国外油气资源合作开发战略措施研究、国外煤炭资源合作开发战略措施研究等。能源科技创新工作涉及化石能源、新能源、非常规油气开发、电力储能与能源系统智能化技术创新等。

  能源市场化改革和监管上,完善能源法律法规体系重大对策研究、健全能源监管体系研究、加大对能源体制专项改革措施研究等。

  除此,能源局还提出建立以煤炭、电力、油气、核电、新能源和可再生能源、科技创新、国际合作等为重点的服务能源企业科学发展协调工作机制,按季度分行业向能源企业通报行业国内外发展形势,分析问题和矛盾。

  相比之下,吴新雄与前任局长刘铁男思路完全不一致。刘铁男缺少地方工作经验,把精力放在项目审批上。尤其是其发改委副主任(分管产业协调司、经济运行局、财政金融司)、能源局局长的双重身份,使其本人在能源项目的审批上有较大话语权。

  公开履历显示,吴新雄从江苏江阴起步,有28年地方工作经验,一年零九个月电力监管履历。2011年6月从江西省省长位上调任国家电监会主席;今年3月接任国家能源局局长。

  第一任能源局局长张国宝对他的公开评价是:“以实干著称,有丰富工作经验。”电监会系统官员认为,“吴新雄知道现在的地位,知道如何下手开展工作,知道如何造势配合工作,知道工作轻重缓急。他的执政风格是引导,通过公开政策,公开监管报告,引导企业行业。如公开区域电网间送电情况,引导电网企业重视区域电力平衡。”

  从国家能源局近期的工作部署看,重组后工作一方面侧重宏观战略研究,另一方面则在追求工作的针对性、操作性、实效性。

  能源局短期内的十项工作安排则体现这一点。包括研究制定能源行业大气污染防治工作方案,提出非正常弃水、弃风、弃光解决方案,组织电网发展规划的论证和拟定,促进能源大基地、大通道建设建设,探索深化能源改革的路径和重点,出台能源结构优化、提高能效水平的具体管理办法。

  地方派出机构有望扩权

  有派出机构人士得到的消息是,原电监会所属电力业务资质管理权限可能下放到派出机构,能源局不再设置资质管理中心。电力业务许可证主要有“三大证两小证”,即发电、供电、输电电力业务许可证;电工进网作业许可证、承装(修、试)电力业务许可证。

  在此次改革中,原电监会区域监管机构的去留也有定论。作为能源局派出机构(正厅级)得以保留,人员编制基本不变,业务职能有望扩大。目前,国家能源局机关已经向各派出机构正式下发工作文件。

  在电监会存续的十年时间,组建了庞大的电力监管体系。共有华北电监局、东北电监局、西北电监局、华东电监局、华中电监局、南方电监局六个区域监管机构,以及12个省(自治区)电监办,人员编制有500人之巨。

  截至目前,地方派出机构的机构设置、职责定位、人员编制正式文件并未下发。“派出机构希望改革尽快有定论,以便开展工作。目前由于职责不明,一些例行监管工作已经延后。有电力企业出现不合规行为,受机构改革影响,整改通知都没有拟定,比较尴尬。”一位派出机构人士说。

  根据国家能源局“大调研、大讨论、大转变”工作安排,各地派出机构正在听取地方企业就能源局简政放权、推进电力市场建设、转变工作作风的建议。

  有派出机构人士得到的消息是,原电监会所属电力业务资质管理权限可能下放到派出机构,能源局不再设置资质管理中心。电力业务许可证主要有“三大证两小证”,即发电、供电、输电电力业务许可证;电工进网作业许可证、承装(修、试)电力业务许可证。

  如果资质中心下放,意味着原电监会资质中心的人员将在分流之列。但地方派出机构保留带来的另一个衍生问题是,其与地方能源局之间的职责关系如何理顺?目前吉林、安徽、贵州、河北等地均已经组建隶属本地发改委管理的能源局。

  上述派出机构人士给出的解释是,目前的基本考虑是派出机构负责监管,地方能源局负责行政规划和审批。“与国家能源局职能和内设机构对应,派出机构除了电力市场监管外,可能将监管范围扩大至煤炭、油气市场。”

  从“政监分离”到“政监合一”

  在重组方案酝酿过程中,有电力监管系统专家便向能源局高层建议,国家能源局应走政监并重的路线。“现在看来,领导思路更加强调对市场监管职能。政与监有促进作用,但在国内能源市场没有建立起来的前提下,没有行政职能监管就会无力。

  能源局与电监会重组后,结束电力监管游离余能源管理之外、监管乏力的局面,能源监督管理体制得以完善。从能源市场监管司的定位看,能源局扩大了监管职权,但一个更大的变化是我国能源监管由“政监分离”向“政监合一”模式转变。

  在2002年电力体制改革中,电监会的成立既在效仿英国等国家独立监管模式,又在开启“政监分离”的尝试。无奈,电力市场至今没有完全形成,电力监管羸弱,以至电监会在机构改革在撤销。

  根本原因在于,电监会虽是正部级事业单位,但对电力价格、项目审批没有管理权,电力体制改革的滞后和职权配置缺位使其陷入“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”的境地。

  一位电力市场改革派的专家向本报记者评价称:“显然,解决监管的问题就是重新为电监会赋予职责。但这次改革做对了一半,做错一半,能源重组但未独立。成立专业化的能源监管机构是国际能源监管模式的主流。电力独立监管探索十年之后,又重新回到政府序列中来。监管机构面临的问题变得更复杂:一方面监管不独立,另一方面监管机构没有价格、投资、项目审批权,未来的能源监管很可能走国家电监会的旧路。”

  在重组方案酝酿过程中,有电力监管系统专家便向能源局高层建议,国家能源局应走政监并重的路线。“现在看来,领导思路更加强调对市场监管职能。政与监有促进作用,但在国内能源市场没有建立起来的前提下,没有行政职能监管就会无力。

  这位专家也反复强调,在能源市场不完善、能源央企占主导地位的格局下,能源监管仍存在一系列问题,也可能重蹈电监会的覆辙。国家能源局应吸取电监会的前车之鉴。“电监会只有许可、安全监管等职能,话语权有限。发电厂、电网建成后,不可能不允许发电并网。”

  在改革过程中,更多的意见则是指向拥有众多核心权力的发改委。目前,发改委出于宏观调控等目的掌握价格、市场准入、投资审批权,对经济发展的影响大。而发达国家的能源市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等监管职能都由监管机构统一负责,不可割裂。

  “但现阶段,发改委不会放弃价格和审批权,市场机制难以发挥作用。这次改革只能称为‘舌尖上的改革’。国内能源领域市场化处于起步阶段,使得能源监管机构无市(场)可监。如果行政审批制度不改革,能源市场化改革便无从谈起。”上述电力市场改革派专家说。

  他再以这次国务院下发和取消的行政审批为例评价称,“实际上,诸多放权的项目中真正松绑激活社会活力的项目不多。再如,国务院要求能源局取消大用户直购电审批权,但最终仍需要发改委把关。”

责任编辑: 铁言
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