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李芝兰:当代中国的中央与地方关系

中央与地方关系是发展主义者所关注的一个重要话题。  [13]行政/法律结构、程序和机制的正确融合取代了政府间关系和政府绩效的正确职能,这一点在分权、公共管理和政府间关系的文献中有很好的体现。

  中央与地方关系是发展主义者所关注的一个重要话题。发展主义者认为,大国的公共行政存在着一种令人费解的难题,即,在正式体制中,高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。在中国这个世界上人口最多的国家,威权体制及其政策领域的执行差距增加了上述难题的复杂性。文章将中国近60年来的中央与地方关系变迁视作国家建设和民族融合、发展效率、职位晋升以及外部影响等因素交互影响的结果,并具体分析每一种因素在其中所起的作用。文章指出,自20世纪50年代至今,行政性分权一直占据着主导地位。同时,文章还强调,自20世纪80年代政府与市场边界重新界定之后,人们开始重视制度化的权力划分。文章建议,我们应该超越遵从模型(compliance model)来理解中央与地方之间的交互性以及中央与地方合作时的执行差距,从而提高政策执行的质量。


  一、引言


  中央与地方关系[1]是发展主义者所关注的一个重要话题。他们提出,大国的公共行政存在着一种令人费解的难题,即,在正式体制中,高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。以中国为例,尽管它实行的是威权主义体制(即具有高度的中央控制倾向),但在不同的政策领域却出现了显著的执行差距。政策执行的屡次失败使我们怀疑中国政府是否能有力地回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。[2]因此,一些分析家建议,外国政府不但要跟中国的中央政府打交道,而且还应该与省级以下地方政府保持接触。


  在中央与地方关系的均衡方面已有一系列研究。这些研究所追求的最优均衡是指在中央控制和地方自治之间取得均衡,这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一。如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢?随着时间的推移,中央与地方关系是否存在一种固定模式或一些重要的转折点呢?是何种因素导致中央与地方关系的变迁如此之迂回曲折、却又保持着连贯性呢?在回顾制度主义文献的基础上,我将当代中国中央与地方关系的发展看作四种因素相互作用的结果。本文的目的在于理解这些因素如何相互作用于中央与地方关系,从而预测它在未来的发展;与此同时,我们将通过弄清楚中央与地方行为主体之间的合作与制衡关系,从而优化中央政策在地方的执行效果。


  在接下来的行文中,我会回顾一下1949年以来中国中央与地方关系的变化趋势,将其划分为三个发展阶段,并描述每个阶段的基本特征。随后,我将会讨论隐含在这些变化趋势中的四个因素:国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升、外部影响。在这一变迁过程中,内部的行为主体是主导因素,而外部因素(包括前苏联和西方国家)的作用也不可忽视。本文的结论是,自20世纪50年代以来,行政性分权一直占据着主导地位。同时,70年代末启动的经济改革所形成的政府与市场的新边界,增加了不同层级政府之间权限划分和制度化权力分享的紧迫性,而改革之前则强调的是中央与地方之间的资源配置。从中央与地方行为主体合作的视角来理解中央与地方关系,可以为缓解中央与地方之间的紧张关系(包括较大的执行差距)提出一种新的方法,这将有利于改善地方政府执行中央政策的效果。


  二、中央与地方关系的变化趋势


  本节讨论的是1949年以来中央与地方关系发展的三个阶段。[3]第一个阶段是20世纪50—80年代。在领导权方面,这一阶段存在集权与分权的往复循环。与之对应的是集权与分权战略的交替变化。第二个阶段是20世纪80—90年代,这一阶段的经济朝着自由化的方向迅速发展。政府与市场边界的重新划分加速了分权的趋势,并增加了中央与地方关系的复杂性,包括在具体的政策领域,怎样从政府与市场边界划分的角度来界定各级政府的责任。第三个阶段开始于2000年,以重新描述不同层级政府的权力和责任为标志,此时权限划分的模糊性日渐被认为是公共服务有效供给(甚至是实现好的政府绩效)的最大障碍。这就导致了财政收入分成、支出和资金管理、公共服务提供和规制结构方面的改革。


  (一)集权与分权(20世纪50—80年代)


  走向集权还是分权曾经被描述为中国政策和政治发展的主要矛盾。舒曼(Franz Schurmann)区分了新中国建立初期的两种分权形式,即经济性分权和行政性分权。经济性分权是指权力在国家和生产单位之间的转移;行政性分权是指权力在中央部门和区域性政府之间的转移。在建国之初,作为集权和分权的调和物,经济性分权和行政性分权被引入到1956—1957年间的分权化改革之中,行政性分权随着优先发展战略的出现应运而生,并导致了1957—1958年中央政府向省级政府大规模下放经济管理权和计划权。在20世纪70年代,中央与地方之间再次出现了行政性分权和集权的循环,以及中央部门和地方党政部门之间关系的紧张。中央领导人常常通过再集权的方式来矫正先前过度分权的措施。一段时间后,他们又重新分权,以便提高地方政府推动地方发展的积极性,于是各种政府项目再度上马。尽管再集权活动还在时断时续,不过,总体趋势却是,行政性分权导致了省级党政部门规模的大幅膨胀,这一点与前苏联颇为相似。随着时间的推移,由于再集权的收益逐渐递减,即,每一轮再集权回收的只是上一轮分权的部分权力,省级政府则通过累积每次集权时未能回收的权力和资源,从而变成了行政性分权的净赢家。


  有些学者曾大胆地设想,1957—1958年所采取的假如是经济性分权而非行政性分权的话,中央政府便能将其职能定位于宏观管理和规制,以便经济主体能够更为自主地从事生产活动,这便与80年代的经济改革有些类似。如果这一假设能够成立的话,后来60—70年代所出现的集权与分权的往复循环似乎可以避免。然而,考虑到经济性分权战略的亲市场作用与50年代后期主流意识形态之间的不兼容,以及前苏联的去斯大林化、1956年波兰—匈牙利的崛起和中国反右派斗争等诸多因素,上述假定是不合情理的。


  行政性分权被当作一种战略一直持续到了20世纪80年代。与此前相比,80年代的财政包干制改革(分灶吃饭)使得省级以下地方政府可以保留较大比例的财政收入,并可以自由地使用这些收入,这被看作增强省级以下地方政府推动地方经济发展的一种有效手段。与其他的授权措施(例如物资管理、投资计划、信贷供给、企业管理方面的授权)一道,新一轮的行政性分权导致了一种被称为“中国式联邦制”的政治现象。在80年代,早期关于行政性分权或经济性分权的优缺点的讨论再度兴起。1985—1986年短暂的经济性分权引起了人们的关注,这次分权是想通过综合性改革战略来解决日渐加大的通胀压力。当1987年引入的行政性分权使得财政权和经济计划权从中央部门下放给地方政府时,经济性分权再次失宠。基于分权战略的讨论,财政联邦制和分权方面的文献与行政性分权对经济增长、治理质量和民族融合的影响的讨论分道扬镳了。例如,有人将1980年代以来中国高速的经济增长归功于财政联邦制条件下地区竞争的激励效应;而有人则认为,虽然1994年的财政改革属于再集权行为,但是经济增长仍在继续,因而这些学者强调了财政联邦制条件下财政约束和硬预算的缺位问题。由于注意到了地方权力日益增长的消极性,如腐败和寻租行为,不少学者认为,其他一些因素似乎比行政性分权能够更好地解释中国的奇迹,这些因素包括中央政府的派系竞争、促使中央与地方偏好同步的联接机制(如人事任免体制)等。


  (二)政府与市场角色的不断调整(20世纪80—90年代)


  当1978年底推出改革开放的国家发展战略时,中国政府开始了新的发展道路。改革的核心是政企分开。政府与市场边界从此发生了重要的变化。然而,在80年代的经济活动中,市场的扩张并不得益于实施了新的改革战略。实际上,在80年代,官方和公众使用的概念是“商品经济”而非“市场”,因为“市场”仍然是资本主义的特征。只有在“社会主义市场经济”概念在1993年党的十四届三中全会上被正式采用后,“市场”这一概念才合法地融入到社会主义体制之中。市场的扩张被认为是80年代的一种经济现象,这不是官方鼓吹的结果,而是那时所采取的行政性分权使然。作为行政性分权的结果,省级官员得到的授权越来越大,他们利用非国有部门和计划外部门来与中央争夺他们的自治领域。广东省和浙江省采取了创新性市场的培育战略,目的是为了避开中央对它们所掌握的自治权的监管。


  市场扩张与行政性分权的互动使我们意识到,经济性分权与行政性分权不是相互排斥的。的确,在80年代中后期,主导中国政策选择的某一派观点认为,考虑到中国资源禀赋的地区差异以及市场力量的微弱,行政性分权是市场化改革的根本途径。在改革开放之前的30年间,中央计划和政治动员使得企业实体进入了党和国家的官僚体系之中。从历史的角度来看,由于这些企业不是独立的经济单位,中央部门的经济性分权实际上会导致“经济活动陷入骚乱之中”,尤其在短期更是如此。另一方面,省级政府在党和国家的层级结构中扮演着中间人的角色,它们是上一轮分权的受益者。省级以下地方政府而非企业获得了经济管理权(这些权力原本由中央部门掌握),这在经济改革的头10年促进了市场的渐进发展。


  很明显,中央与地方关系的关键不在于谁在控制资源,而是谁在控制规制权。在1988—1994年间,国家计委的一项关于中央与地方关系的研究明确地把经济规制权的安排作为中央与地方经济关系的核心。中央和省级以下地方政府不仅为直接控制税收、投资、信贷、企业和其他资源而展开竞争,而且争相控制新兴市场活动的规制权,即,谁应该拥有哪种规制权。这表明,中央与地方的政治关系从“控制资源的政治”转向了“控制权力的政治”。


  在1994年,当分税制被引入时,中央收入份额在短短一年间便从33%增加到了55%,这一变化其实是对80年代财政包干制过度分权的再集权。资源问题仍然很重要:中央领导人的确旨在控制更多的资源以便“控制官员晋升”,这一目的是通过将大的税种划归中央预算而达到的。同时,1994年的分税制改革明显不同于此前的再集权措施,因为它明确地引入了以规则为基础的分税原则。与以往依赖于中央和各省双边谈判(这种方法的缺点是交易缺乏一致性,具体细节不透明)不同,1994年之后,根据标准化的规则,税收按不同的比例分别进入中央或省级政府的国库,省级以下政府也同样如此。


  (三)公共服务提供的责任划分(2000年之后)


  在世纪之交,由于市场经济获得了合法性,中国政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。如今,有关中央与地方关系的讨论转向了各级政府在公共服务提供方面的责任划分。例如,哪一级政府负责村、乡镇、县和市的学龄儿童教育?县级政府应该为本县学校的教育成本、学校管理买单吗?应该由县级政府来决定课程设置吗?市、省和中央政府应该在特殊教育中扮演什么样的角色?它们各自应该承担多大份额的支出?


  这一阶段讨论的焦点是支出而非收入,这与此前大不相同。在1999年发表的一份有关1994年财政改革的评估报告中,有6/7的篇幅与收入有关,仅仅1/7的篇幅用在了对支出责任的评价上。[4]在90年代末,公共财政问题日益引起人们的关注,大家转而讨论政府在社会中的角色定位,并重新关注政府的支出责任。[5]如下两份报告对这种趋势进行了描述。在国务院发展研究中心所属的中国发展研究基金会资助的一个项目中,安秀梅等从政治、经济、社会等三个方面详细区分了17种公共支出。大量的支出责任划分模型被开发出来,用以研究不同种类的支出和公共服务。在另一份有关政府间支出责任评估的报告中,国家发展和改革委员会与中国社会科学院的研究者提出,中央和省级政府应该为基本公共服务融资和规制负责,而这在以前大多被认为都是地方政府的责任。


  这些建议随后被吸收到了现行政策之中。2006年3月通过的“十一五”规划提出了“基本公共服务均等化”的概念,要求政府确保所有的居民都能够享受到大致相等的基本公共服务。[6]考虑到不同区域和层级的地方政府的财力大不相同,在新一轮的政府职责划分中,中央政府为公共服务的融资和规制担负了更大的责任。 与中央政府日益扩大的职责相比,2008年国务院进行的行政改革旨在清晰地划分支出责任,加强监督和制约,培育各级政府、分支机构和部门之间的协调能力。需要进一步改革的一个领域是各级政府的支出责任和财政收入不匹配[7],或者,财政分权文献中所提到的“按职能融资”。将资金从中央国库转移给负责实际支出的地方政府的转移支付体系是改革的优先领域(《关于规范财政转移支付情况的报告》,2007)。同时还出现了一种走向分权的财政体制改革的迹象,包括将更多的自有资源收入转移给地方政府。[8]在1979年启动行政性分权改革30年后,行政性分权再次成为了进一步改革的焦点。

  • 责任编辑:方乐迪

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