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中国官场升迁指数分析:市长们怎样升官

如果省级领导更为看重交通基础设施投资,地市级党政干部将加大本地区的交通基础设施投资,但是如果省级领导更为关注的是环境指标,地市级党政干部却未必予以迎合。加大对环境基础设施的投资对官员的提拔晋升并无助益,甚至存在负面的影响。

  为什么中国的地方官员们更关注交通投资,而不是环境基础设施建设?

  近日,一份由中外研究团队提供的学术研究报告,从经济学与统计学角度提供了耐人寻味的解答。

  不仅如此,如果读者足够有耐心,还能从中洞察中国地方党政官员政绩与升迁间复杂、但有趣的数理关系。

  从这份报告看,GDP增长率每提高一个标准差,市委书记的晋升几率就提高了4.76个百分点,市长的晋升几率就提高了10个百分点。而一个城市政府改善环境的开支,却与市委书记和市长的晋升呈显著负相关。在这样的背景下,官员们越来越趋同于理性经济人角色,但这正是需要警惕的。

  业绩导向型晋升机制

  来自新加波国立大学、清华大学、上海财经大学与加拿大艾伯塔大学的研究团队分析了2000-2009年涉及287座城市、976名书记和1075名市长的相关数据后发现,中国各地地方政府近年来对城市基建的投入主要依然集中在交通基础设施方面。

  在中国,干部的晋升可能性取决于他过去的表现能否被实实在在的经济发展成果所证明。这种业绩导向型的干部晋升机制使地方政府之间围绕着经济发展形成竞争。

  这种地方政府之间的竞争与中国的分散型财政支出体系密切相关。正如世界银行在其主题报告中所述的那样,中国的地方政府必须承担大约80%的预算支出以及相应的重要公共服务,包括基础卫生、教育以及养老金、失业保险、最低收入保障等一系列社会保障。各地市政府还需要承担交通基建、环境改善等城市基础设施投资中的大头,但是,它们的财政收入基于“分税制与财政转移支付,与其财政支出责任并不相称” (世界银行2012,p.55)。

  对于大多数地方政府来说,从上级政府获得的财政转移支付只够涵盖自己基本运作的开支(也就是俗称的的“吃饭财政”),因此地方政府必须获取预算外融资来支持城市基础设施建设。大部分融资来自银行贷款、地方债券或土地出让金。

  这种收支不匹配与权责不匹配必然影响到城市党政领导人的投资决策与创收决策。由于自己的晋升机会更多的由是否能促进本地经济增长决定,干部们必然会选择将公共支出转向可以在短期内拉动本地区经济增长的项目,而难以考虑这些决策是否会影响到本地区有形或无形的长期发展。从这个意义上说,与环境改善、教育、卫生等方面的投资相比,加大对交通基础设施的投资无疑更符合各地官员的利益。领导层对经济发展的技术官僚式阐释——对大坝、高速公路以及其他“不朽的”物质成就的偏爱——也推动了这种投资方向的差异。

  研究团队通过定量分析,得出五条主要结论:

  第一、无论从统计学意义上还是从经济学意义上说,地市层次在环境方面的投资都能显著地改善环境;

  第二、如果省级领导更为看重交通基础设施投资,地市级党政干部将加大本地区的交通基础设施投资,但是如果省级领导更为关注的是环境指标,地市级党政干部却未必予以迎合;

  第三、加大对交通基础设施的投资,短期内将来带来更高的土地价格、更多的土地出让收益以及未来更大规模的交通基础设施,但对环境基础设施的投资并不能带来类似的结果;

  第四、加大对交通基础设施的投资将有助于提高次年的GDP增长率,而对环境基础设施的同样投资不能带来类似的结果;

  第五、GDP的快速增长有助于增加官员被提拔晋升的机会,但加大对环境基础设施的投资对官员的提拔晋升并无助益,甚至存在负面的影响。

  研究团队根据所挑选的27个省份在2000年到2009年期间执政的82位省委书记的名单,在网上搜索他们的讲话与文章中提及标志城市基础设施投资的“基础设施”或“城市建设”、标志相关交通基建投资的“交通”和标志城市环境基础设施投资的“环保”或“环境保护”等关键字的网页个数。结果显示,各省委书记提及这三类关键字的平均指数分别为:基础设施投资0.16,交通设施投资0.29和环境改善投资0.22。因此,至少在关于省委书记的在线报道中,相比较改善环境而言,总体上省委书记更强调交通投资。

  交通基础设施作为城市基础设施投资总额的份额从2000年的60.2%上升到2010年的72.7%。

  如前所述,很容易得出这样的结论:中国目前实行的以辖区经济增长为政绩评估基础的干部提拔晋升系统,决定了各省省委书记的偏好必然会在一定程度上影响到该省各市党政主官的决策。研究团队的定量研究支持了这一结果:中国的行政层级体系决定了市级领导的投资决策与本身省委书记强调的经济增长目标相一致。

  • 责任编辑:方乐迪

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