大公网

大公资讯 > 中国时政 > 中国聚焦 > 正文

热闻

  • 图片

谁是城镇化主力

国务院副总理李克强主持召开经济社会发展和改革调研工作座谈会时指出:中国作为大国要立足内需,城镇化就是最大内需,发挥这个潜力,还要靠改革。把农民工逐步转为市民,需要改革户籍制度;城镇设施和保障房建设,要完善融资机制;城镇化还要确保粮食安全,关系到保护耕地和发展现代农业,这也要靠改革推动。

  国家提出积极推进城镇化,地方政府急于用行政命令手段向下分配任务指标(层层分配),

  如果还是老思路搞运动式推进,不可避免把城镇化方向搞错

  十八大报告和2012年末的中央经济工作会议,把城镇化提到一个新的战略高度,提出城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点。

  国务院副总理李克强主持召开经济社会发展和改革调研工作座谈会时指出:中国作为大国要立足内需,城镇化就是最大内需,发挥这个潜力,还要靠改革。把农民工逐步转为市民,需要改革户籍制度;城镇设施和保障房建设,要完善融资机制;城镇化还要确保粮食安全,关系到保护耕地和发展现代农业,这也要靠改革推动。

  他同时强调,把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来,形成叠加效应,中国经济就有长久持续的动力。

  地方目标和计划出台

  2013年的新年刚过,各地城镇化目标和计划纷纷出炉。

  山东省政府发布《山东省城镇化发展纲要(2012-2020)》(2013年1月24日),提出发展目标:全省城镇化率2015年达到56%,2020年达到63%;户籍人口城镇化率分别达到47%、56.5%。这是在省级政策文件中首次提出“户籍人口城镇化率”目标。

  河南省2013年《政府工作报告》把“加快推进新型城镇化,促进城乡发展一体化实现新突破”列为2013年重点工作。根据统计数据显示,2012年该省城镇化率达到42.4%;从2013年起,河南省目标是城镇化率年均提高2个百分点以上,2017年达52%以上。

  也有地方政府在2012年就提出了有关目标。

  重庆市(2012年9月12日)发布的《中共重庆市委重庆市人民政府关于推进新型城镇化的若干意见》提出推进新型城镇化的目标:到2015年,市域常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%,逐步缩小两者的差距。

  《云南省城镇体系规划(2011—2030年)》(省十一届人大常委会第三十二次会议表决通过)到2015年城镇化水平达到45%左右,2030年达到65%左右。2012年9月,云南省提出将利用山地资源,推动“城镇上山、工业上坡”。

  贵州省2012年11月公布的城镇体系规划显示,到2015年全省城镇人口增加至1450万人左右,城镇化率达到41%左右;到2020年城镇化率达到50%左右。按照计划,该省将探索“多民族山地省区民生型发展”的新型城镇化道路。

  无论是城镇化还是城市化,都预示着我们需要再次对农民的身份进行界定,这是关于城市化问题所争执和交锋的聚焦点。城镇化不仅仅是经济问题。在发展中谋划改革,寻求一种不损害大多数享受着发展之利又有利于大多数承受了增长之弊的人共享经济增长成果的方案,设计合理政策以适用于处理与农民相关性极强的切身利益。

  中国城镇化之路已走过30余年,其间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。回顾城镇化发展的过去,总结以往的经验和教训,才能定位城镇化的未来,既能夯实中国发展的主要目标,又是实现社会公平正义的必选之路。

  在城镇化的过程防止一些问题的加剧

  必须面对的一个问题是,谁是城镇化主力?是政府还是市场?

  城市化说到底其实就是一种特殊的生产和分配过程,城市化进程的推进与农村和农业发展其实并不矛盾。城市化更是一种促进社会分工走向合理的外部力量,城市只不过是一种社会空间居所(某种意义上讲是为了区分农村社会空间),两者的分离和协调就决定了社会发展的步伐和发展方向。

  最近几年,笔者到各地调研和参与学术会议,当问及各地推进的城乡统筹或者城乡一体化怎么走,许多地方政府的官员和大量的学院派学者都说不出答案,其实反映的一个事实是:靠城市反哺农村、工业反哺农业这条道路已经难以走通。

  十字路口,我们需要怎样的城镇化?国家提出积极推进城镇化,地方政府急于用行政命令手段向下分配任务指标(层层分配),如果还是老思路搞运动式推进,不可避免把城镇化方向搞错。

  当政府官员考核、土地、户籍、城乡分割福利变革等相对滞后,成片的规划工业园区、产业聚集区、新城(区)建设运动等则遍地开花。在此过程中,区域内城乡的主要经济资源集中到城市(镇)区域,大量新城拔地而起,周边农村却因此而失血;已建成的新城人迹罕至,周边的农村日渐衰落,城镇化变成某些地方官员谋取政绩的手段。

  在城镇化的过程中,如何防止一些问题的加剧,如农村人口老化、农村土地无人经营、劳动力结构性短缺问题短期被扩大化,粮食生产和环境破坏等。虽然承接产业的转移,但笔者在云南、湖南、四川和重庆等地调研发现,不少地方政府所热衷的基本是“大企业带大项目”,类属同一辖区(不同层级)相互之间争夺资源和消耗财力(甚至某种程度上已经是过度透支,土地资源优良资产变成了破罐子)的竞争体制属性高度显化。

  重点关注的应该是农村而不是城市

  城市化和城镇化,前者强调大城市的发展,后者则是县域、镇域社会经济发展,目的是将全面建成小康社会落到实处。

  根据笔者在中西部内陆地区长期的跟踪调查发现,县城(直辖市下属的区)和中心镇实现增长与发展都面临的约束是用地指标限制。在中国城市自上而下的行政层级管辖下,超大和特大城市更容易分得用地指标,城镇(乡镇集市)能够分配得到的指标可谓“残羹冷炙”。

  省城、市、县、乡镇的人口的分布梯度特征尤为明显。笔者的调研还发现,农村能够进城的群体通常选择在县城或以上城市购买房子和就业。

  在以15个副省级城市为样本的实证研究中,笔者发现城市化的动力机制和运行机理体现为:人口集中推进经济和产业聚集、加速劳动力分工,反过来再吸纳人口聚集。由于城市的增长动力源是人口和土地要素,所以笔者同样在这15个城市进行了相关调研,结果显示城市市长、市委书记特质(如年龄、任期和受教育水平)以及任期搭档(党委与行政)时间都显著影响城市人口和经济增长。换句话说,不同行政层级的城市政府管理者才是决定城市或城镇发展命运的主体。因此就城镇化方向而言,我们需要先回答的问题是——如何定位政府(国家)和市场的职能,简而言之就是政府主导还是指导。

  另一个我们需要厘清的思路是:中国的城市发展最终决定力量是土地指标配置,而不是土地;中国的城市化进程推进,不是户籍和土地制度的束缚,真正决定城市化进程的是生产方式转变和农民收入,以及农村的土地经营模式的改变。事实上,现在讨论和试点的规模化、集约化道路在当下并非可取之策,因为农村的土地与农民的心理是绑定在一起的,这可能在未来很长一段时间内都很难改变。

  所以,笔者认为,城镇化道路选择应该重点关注农村而不是城市,出路在于城市建设稳步推进以及其与农村社会经济发展之间的协调。

  东部省市可以在超大城市发展起来的辐射区域内发展小城镇,而且这在20世纪30、40年代就已启动,其间虽然由于特殊的历史原因经历过一次“塌陷”,之后得益于20世纪80、90年代的农村工业化过程,城镇发展活力再次激发,原因是东部人口密度高且分布较为集中。然而与之不同的是,广大的中西部内陆地区只能依靠大城市吸纳农村人口,约束条件是人口密度低和居住分散。

  遗憾的是,现有的经济理论对中国城市和城市化发展很多既成的事实无法做出合理解释,因此在当下,建构切合中国实情的理论(体系)是学术界的工作和责任所在。

  (作者系数量经济学博士、重庆交通大学新农村发展研究院副院长,本文感谢国家社会科学基金项目“城乡、区域发展不平衡对城市化的影响及对策研究”以及教育部人文社会科学研究项目,“协调与共富发展目标下的区域城市化联动机制研究”的资助。)

  • 责任编辑:宋代伦

人参与 条评论

微博关注:

大公网

  • 打印

数码频道

更多
参与互动
关注方式:
打开微信朋友们扫一扫关注