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邓聿文:中国有哪七类利益集团

既得利益已成为中国深化改革的严重障碍,这已成为常识。与西方的利益集团不同,中国的利益集团具有:(1)发展的不平衡性,(2)形态的模糊性和过渡性,(3)获利的非正常性和行为的表面合法性,(4)利益的排他性,(5)权力的至上性,及(6)缺乏法理的正当性等特点。

  既得利益已成为中国深化改革的严重障碍,这已成为常识。但要打破利益集团对改革的阻碍,从目前来看,却非常困难,连李克强总理都感叹“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。这就需要我们对利益集团有一个客观的分析和判断。

  与西方的利益集团不同,中国的利益集团具有:(1)发展的不平衡性,(2)形态的模糊性和过渡性,(3)获利的非正常性和行为的表面合法性,(4)利益的排他性,(5)权力的至上性,及(6)缺乏法理的正当性等特点。我们可以简单地把中国的利益集团界定为对公共权力和资源享有支配权的部分人或社会阶层,为了维护自己共有的特殊利益而结成的利益共同体,或者利益联盟。

  中国的七类利益集团

  奥尔森在《国家的兴衰》一书中指出,任何一个国家,只要有足够长时间的政治稳定,就会出现特殊利益集团,而且,它们会变得越来越明白、成熟、有技巧。

  然后它们就会对这个国家最重要的公共政策,国家的经济发展、社会发展、政治机器,尤其是行政和法律,会越来越知道该怎样操纵,懂得在操纵时怎样找到好的理由。

  由于他们的技巧越来越娴熟,因而获得的利益也就越来越持续、越多。最终慢慢导致这个国家的经济、社会、行政、法律等方面的体制、政策、组织,变成最符合特殊利益集团的安排,使得该国发展的新动力(310328,基金吧)越来越被抑制,各个部门越来越僵化,最终,导致国家的衰落。

  从中国来看,利益集团自改革以来尤其是近十多年来一直在发展壮大,既得利益者的身影处处可见,可以随便举几个例子。

  例如,水电系统,这是中国一个重要的利益集团,它强大到了不仅把中国的大江大河,而且连中等的江河,都圈过去,建电站大坝,每个项目都有几亿、几十亿、几百亿元的资金。

  计生系统,这也是一个特殊利益集团。按照目前的人口发展规律,中国早就应该对实行了几十年的计生政策进行重大调整,可计生政策就是废除不了,原因不外乎在过去几十年中,计生系统已经造成了一个特殊利益集团全国至少有几十万人员,靠着“计划生育”当官、掌控钱权的。

  证券系统,也是一个既得利益深厚的集团。证监会的发审制度是三高(高发行价格、高市盈率和高超募额)、内幕交易等乱象的根源,但也就是改变不了,原因在于中国股市上有强大的利益集团,政府、交易所、监管机构、中介机构各方利益介入太深,涉及市场的方方面面。

  房地产系统,在房地产中,最大的利益集团是各级地方政府。地方政府通过高房价获得了大量的财政收入、GDP政绩、形象工程、政绩工程和寻租腐败机会。

  其次是银行等金融机构,通过房地产贷款等手段,从高房价中获得了高额利润。

  最后才是房地产开发商,它们通过与政府公权的结合,从高房价中获得了超额利润。

  从学理上看,在中国,划分利益集团的标准至少应该涉及与权力的结合程度、占有资源的程度、代言人、规模与影响力、诉求及隔阂与差异等因素。因此,笔者提出判断既得利益者的三个标准。

  一是他们攫取了来自改革开放的大部分收益,并且将继续从改革开放中攫取更多收益;二是进一步的社会改革尤其是政治改革会损害其利益,因而他们对限权的政治改革持消极态度;

  三是他们也有很大的能量阻扰改革的进行,或者将改革从有形化为无形,或者将改革带来的危机和不利转嫁出去。假如一个集团如果同时符合这三条标准,可以称之既得利益者。

  以此衡量,大致可把中国的既得利益者划分为七大类:

  第一类:强力政府部门及其官员;第二类:地方政府及其相关官员;第三类:国有垄断企业特别是央企和地方重要国企及其高管;第四类:跨国资本及其国内代理人,即俗称的“洋买办”;第五类是房地产开发商;第六类:大的民营企业和民营资本,包括民营房产商、煤老板等实业资本家和金融资本家;第七类:依附于上述各类利益集团之上的部分专家学者和专业人士。

  上述七类利益集团还可进一步把他们归类,分为权贵资本利益集团,包括前述的一、二、三类,其组成人员是政府官员和国企高官。

  金融资本利益集团,包括前述的第四类和第六类一部分,其组成人员是“洋买办”、民营金融资本家;实业资本利益集团,包括前述的第五类一部分和第六类一部分,其组成人员是从事实业的民营企业家;知识资本利益集团,包括前述的第七类,其组成人员是专家学者和专业人士。他们基本囊括了中国的既得利益者,是中国改革最大的受益者。

  那么,利益集团是如何形成的?正如一些学者所说,有些既得利益集团是计划经济时期遗留下来的变种;有些新的既得利益集团是在改革开放过程中形成的过渡体制中产生的;有些私人部门,包括部分外企,也是一种既得利益集团;有些投机主体则利用不健全的过渡体制形成了自己的既得利益。

  利益集团形成后,其最基本的维护利益的方式,是通过集体行动的力量,借助制度安排,来影响或左右政府决策,从而达到所追求的目标。但和一般的以权谋私不同,既得利益集团谋取利益和好处,虽然形式隐秘,却是通过合法的途径,其理由是上得了台面的。

  因此,即使事后被察觉其意图,然因是合法的制度安排,无论是具体制定政策的官员还是背后的主张者,都可以不承担责任,没有政治风险。这是既得利益集团同贪污受贿的最大不同。

  以央企和地方政府为例,央企拥有的各方面特权对民众生产的经济价值进行有利于自身的收入再分配,它是通过三种作用方式实现的:一是免费或低成本使用国有资源,如土地、矿产等;二是利用行政权力阻碍非国有经济的竞争,形成事实的垄断,制定垄断产品价格,获取垄断租金;三是以行政权力保证低成本的融资,如国有银行体制和对利率的管制保证央企能以低成本获取银行贷款,央企的资本市场特权能够保证其低成本的直接融资能力。

  地方政府则以中国的快速城市化进程为契机,利用其相当程度的地方经济发展自主权和国有土地制度,通过土地财政模式获取收益。

  它的具体作用方式又有两种:一是掌控城市化进程中的土地供应,收取高额土地出让金和各类型房地产开发税收,进行城市基础设施建设,刺激地方经济发展,获得政治升迁,获取政治收益;二是在政府掌控的房地产开发和基础设施建设中,通过合法或者非法的方式获取经济利益,从而实现有利于其自身的收入再分配活动。这就是既得利益者的作用机理。

  分利联盟

  从利益集团的本质看,奥尔森认为,各种社会组织采取集体行动的目标机会,无例外地都是争取重新分配财富,而不是为了增加总的产出,因此,利益集体的分利活动不但降低了社会的经济效率和人均收入,而且降低了经济增长率,还给社会带来许多负面影响。

  正鉴于此,奥尔森在阐述“分利联盟”的影响时,指出其危害有三:一是降低社会效率和总收入;二是加剧政治分歧;三是造成“制度僵化”。具体到中国,既得利益集团对中国社会和改革造成的危害如下:

  一是既得利益者使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕出台,或者使已经实施的改革措施发生变异,成为维护其既得利益的工具。无论哪种情况,结果都会导致严重社会不公。这在收入分配改革、公车改革、高速公路的收费改革等方面,表露无遗。

  二是既得利益者侵蚀公共权力,阻断国家与人民的联系,严重侵蚀执政党的执政基础。伴随国家形式出现的公权力,本是维护社会公平及社会和谐有效运转的保证。

  但现在既得利益集团以特殊的权力身份,合法的政治决策参与,以巨大的政策影响力来达到和实现将公权力私有化之目的,侵蚀了每一个公民的权益。

  既得利益者还渗透执政党内,借助执政党的执政权威,将党从全民利益出发制定的改革发展决策实际导向有利于其自身,使民众享受不到改革和发展的收益,党实际只代表某个或某几个阶层的利益,从而孤立党、政府和民众之间的联系,造成民众与国家政权处于对立状态,从根本上有损执政的合法性基础。

  三是既得利益者还损害经济体制的整体有效性,导致经济发展的不可持续。既得利益集团在经济发展、经济改革及经济治理方面,也损害了经济体制的效率。比如,既得利益集团在机构改革、国企改革、垄断行业改革、价格改革、金融体制改革、要素改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上对改革措施的扭曲,影响了资源配置的效率,使得中国目前的发展只靠透支未来、透支资源、透支人口红利来维持增长,严重陷入依赖投资与出口的经济增长模式,经济发展从而变得不可持续。

  四是既得利益者把持公共政策的制定和执行过程,将弱势群体排斥在国家的政策和公共参与之外,使得人数庞大的后者只能被动接受加之于自身的不利影响,日益对既得利益集团形成一种依附型关系,这种依附关系实际是封建社会人身依附关系的回归,有违历史的进步。

  如何治理

  既如此,对既得利益集团的治理,成为中国当前改革和发展最重要的政治议题之一。不过,有一点需要指出,治理不等于消除,要想完全消除利益集团对政策、立法及政治过程的影响乃至利益集体本身,是不可能的,但可以控制。

  控制的方法就是美国政治学家麦迪逊所说的“遏制与平衡”,即一靠政府的遏制,二靠不同利益集团之间的平衡。法国启蒙学者卢梭也曾指出,控制利益集团最好的办法之一,就是通过增加利益集团的数量来控制利益集团的野心。

  然而,要靠政府力量和增加利益集团的数量来遏制和平衡既得利益集团的膨胀,就必须要求政府的决策、立法和施政过程公开和透明,发育和壮大不同的社会群体及其力量,这就要解除对社会组织一些不必要的管制,放松对社会的控制,允许独立工会、农会和其他社会组织的发展,或者将现有的政府色彩浓厚的利益集团社会化,成为它所联系和反映的行业和部门群体的组织。

  政府并且还要出台一套法律和制度来规制利益集团的发展,使他们竞争利益的行为公开和合法化。做到这一点,社会就必须民主化。

  因为民主的本质是竞争、开放和透明。民主的社会对公民没有秘密(这里的秘密不是指外交意义上的秘密),政府乃至一切公共权力的运作是透明的,其规则是明确的,政府权力向每个公民开放,也即每个公民都有进入权力体系里的机会,而且这种概率是非常大的。

  在一系列规则的制约和社会监督下,虽然不能保证每个利益集团的力量一样大,获取的利益一样多因为总有些利益集团基于行业特点或某种因素在某个行业或领域要比其他利益集团的力量大。

  但某个利益集团要想取得超出其他集团更大的利益,尤其是不当利益,很困难,即使一时通过某种手段可以取得,也不至于走得太远,造成利益的偏差或失衡因为在民主国家,制度本身有一种自我纠偏的力量。

  所以,民主体制会带来不同利益的竞争,而竞争的结果是社会不同利益的大体均衡,利益集团大致发育正常。

  因此,要有效遏制既得利益的泛滥,迫使既得利益者站在社会的整体和长远角度考虑自身利益问题,最根本的还是要进行政治体制改革,建立民主政治,向社会开放权力,使执政党和政府的决策和运作公开和透明化,将权力置于广大民众的监督之下。当前而言,则应该做好以下几项改革:

  一是从制度上切断政府官员和商业活动的联系。为此,要界定好政府与企业的边界,哪些是企业的权利,哪些是政府可以干预或调节的,以减少政府对市场对社会不必要的干预;加快行政审批体制改革,弱化政府对投资的主导和配置资源的权力;明确规定政府官员不得参与任何商业活动,任职期间不能获取额外的经济利益,并严格限制官员子女配偶从事商业活动。

  二是深化国有企业改革,破除国企垄断。现在国企已经演变成为国家代理人的企业,和社会、公众无关。国企内部变相私有化已非常严重,隐性福利大大超越所有其他企业,而其垄断地位又意味着可以免于许多市场风险。即便国企发生亏损,最后政府还会动用纳税人的钱来救济。

  所以,政府必须建立各种制度机制,让社会监督国企,包括为国企划定市场边界,不能进入非垄断领域;改革国企的治理结构,国企高管可以获得高薪,但必须实行市场化招聘,且永远不能回去担任政府官员;改造目前的国资委,强化对国企的监管。

  三是建立公众参与的决策机制。政府的运作过程必须公开化和透明化,在政策法规、工作制度、监管工作、人事管理、财务开支、决策信息方面要做到公开透明,给民众更多的知情权。同时,允许公民及其他社会团体参与政府决策过程;拓宽政务信息公开渠道,充分利用现代网络信息技术,实现政府公开化办公;建立民众对政府工作的评议机制。

  四是加强法治建设。上述制度建设,都必须从法律上规定下来,任何个人、企业和政府都必须受法治的规制,法治建设还包括实行严格的官员财产申报制度。

  • 责任编辑:宋代伦

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