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傅崐成:中国不是“海洋大国”

近年来,在中国南海、东海、黄海海域,纷争不断。除了外交、军事阵线的频繁动作,各国也常常诉诸国际法,最大化海洋和岛屿利益。但就像纷繁复杂的岛争和海洋划界争议一样,各国对国际法的解读和奉守的理念也存在各种歧异。中国在迈向海洋强国的进程中,应该如何理解国际法,尤其是《海洋法公约》的作用,如何在现有的国际法框架下维护应有的权益?

  

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    近年来,在中国南海、东海、黄海海域,纷争不断。除了外交、军事阵线的频繁动作,各国也常常诉诸国际法,最大化海洋和岛屿利益。但就像纷繁复杂的岛争和海洋划界争议一样,各国对国际法的解读和奉守的理念也存在各种歧异。中国在迈向海洋强国的进程中,应该如何理解国际法,尤其是《海洋法公约》的作用,如何在现有的国际法框架下维护应有的权益?

  傅崐成教授是厦门大学南海研究院院长,中央组织部“国家千人计划”引进专家,曾在台湾出版专著《南(中国)海法律地位的研究》,目前担任国家社科基金重大项目《我国南海国家核心利益维护策略的研究》首席专家。《南风窗》记者近日就中国海洋战略和国际法的关系问题,专访了傅崐成教授。

  国际法是动态的规范

  《南风窗》:有学者提出,在南海问题上,中国虽然积极倡议“搁置争议,共同开发”,但收效甚微,资源都给别人开发了。那么中国是否还需要奉守这样的原则?

  傅崐成:有必要,这是一个很好的态度,但是坚决不能把“主权在我”四个字丢掉。过去很多年,如果说我们在南海存在问题的话,就在于没有强调“主权在我”,只强调“搁置争议,共同开发”,其结果就是没有争议。如果不强调主权,就不会有争议,或者是人家不会和你争议,没有争议就没有搁置的说法,没有争议人家就不愿意坐下来和你谈共同开发。

  国际法是一个动态的关系,不要期待有一部法律把国际上什么问题都规定得清清楚楚。那种情况在低层次、技术性的问题上是存在的,但在更高的宪法法以上的层次,就不存在了。国家、主权、政府、管辖权这些都是宪法法的问题。这些问题在国际法上当然有规范,但都是动态的规范,比如不能规定哪个岛是谁的,也不能规范说两个国家分别主张的200海里专属经济区的界限就一定在哪里。

  各国领海、专属经济区或者大陆架界限有很多冲突和重叠,国际法根据不同情况提供动态的解决方法。常采用的是衡平原则,但这个原则本身也是动态的,是指衡量所有情况后得出一个结果,并不是说已经有一个结果了,我们去遵守就行了。因此如果不强调“主权在我”,就不会有争议,就不会进入这个“动态的衡平过程”,当然就不会获得好效果。

  《南风窗》:那么要进入这个“动态的衡平过程”,体现在行动上中国要做些什么?

  傅崐成:体现在行动上就是按照自己国家的宪法和法律,去执行任何一个法治国家应执行的法律。这里就包括中国的《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》。后者第14条规定,本法之执行,不影响中国在海洋上的历史性权利。什么是历史性权利?比如捕鱼权,海域的范围甚至延伸到“U型线”以外,就算那片海域不是我们的,因为传统上我们的渔民就去那里捕鱼,所以我们也拥有捕鱼权。

  我们要坚决去实践这些法律上确定的权利,该巡逻的巡逻,该执法的执法,该维权的维权。只有去实践,才会产生冲突,才会坐下来谈,这样才会进入“动态的过程”,才有机会取得良好的结果。现在我们在南海、东海都在执法、巡逻,有人说我们变强硬了,其实包括南海周边很多其他国家在内,一直都在做,这是很正常的做法。

  中国的证据最充分有力

  《南风窗》:中日钓鱼岛问题,中菲南海争端背后都有美国的影子,美国本身不是《海洋法公约》的成员国。从国际法来看,美国是否与中国的东海、南海问题有直接关系?

  傅崐成:《海洋法公约》现在已经成为国际习惯法,实际上不管美国接不接受,都有拘束力。美国一些州也有判例直接引用《海洋法公约》。美国对待国际法的态度,从建国以来,都是奉行实用主义、实利主义的原则。美国的开国元勋杰斐逊就讲过,美国承不承认一个国家和政府,唯一标准就是看合不合乎美国的利益。这没有任何国际法的含义可言。

  美国在南海最大的两个利益是军事安全和经济利益。过去一两年间,美国政府出钱让一些智库,包括海军的智库,在周边国家开过很多次会,讨论怎么在南海“维护海洋安全”的问题,目的就是围堵中国,没有什么法律的道理可讲。

  《南风窗》:中国在去年公布了钓鱼岛的领海基点基线,最近美国国防部称该划法不符合国际法,中国给予反驳了。看上去美国好像也在谈国际法。

  傅崐成:看上去是这样的,但是大多数人不知道另外一个事实。从1976年以后,卡特总统时代开始,美国就施行一个策略,就是要挑战世界各国在海洋上的权利主张,目的是要维护美国航行自由的最大化。在这个基本策略下,美国对于盟友,比如日本、韩国、菲律宾等,也是认为他们的岛屿领海基点基线划法违反国际法。但是很难说这个问题上国际法有明确的标准,可以用来判断合法还是不合法。

  《南风窗》:中国南海的“九段线”属于什么性质?是否与国际法相容?

  傅崐成:顺便提一下,南海的那条线千万不要叫做“九段线”,应该叫做“U型线”。在英文中,“U型线”相对比较严肃,而“九段线”听上去像是非正式的随意划的边界,不是正式的界线。“U型线”里面的海域既不是内水也不是领海,而是一种特殊的历史性水域,中国对其拥有历史性权利。我的这个观点中国立法已经采纳了。

  《海洋法公约》并不反对各国主张历史性水域,有很多相关条文。世界上很多国家都有历史性水域。不是说只有《公约》规定中国可以在南海主张历史性水域了,你才去主张。很多学习国际法的人都有这样的误解。

  我们现在有很多证据可以证明中国在南海的权利。我去过中国和南海周边国家的国家图书馆、国家档案馆,查了很多资料,发现中国的材料比其他国家的都丰富都有利,中国的证据是最充分有力的。有了这些,我们就可以去主张了。实际上《公约》恰恰规定,别国划定海洋界线时,要尊重邻国的历史性权利。

  还有一些学者存在误解,认为我们主张了对南海的历史性权利,就不能主张南海岛礁的专属经济区了,就只能主张“U型线”了。这是很糊涂的说法。主张了“U型线”,对南海诸岛的领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、外大陆架等等同样也可以主张。这个主张和“U型线”内整体的历史性权利并不冲突。

  《南风窗》:此次菲律宾将南海问题提交国际海洋法法庭,仲裁庭已经成立,但中国明确反对提交仲裁。仲裁庭最有可能的仲裁结果是什么?对中国解决南海问题有何影响?

  傅崐成:我是比较乐观的。前两周在韩国开会时,有一个仲裁员也在场,我说提交仲裁解决不了问题,菲律宾肯定会失败。菲律宾明明知道,中国在2006年已经用书面声明,在关系到海洋划界、领土主权纠纷和军事冲突等问题上不接受强制裁判程序。法国、泰国、韩国等国家也做了类似的声明。这是国际法认可的规避做法。因为这些问题是不能用裁判来解决的,只会使问题变得更复杂。

  菲律宾这次提起仲裁的讼因“伪装”成解释公约,而不是直接挑战中国的海洋划界,但实际上就是海洋划界案。因此中国拒绝应诉是非常正确的。现在仲裁庭已经组成了,但是可能随时解散,不解散也可能裁定不受理,或者可能做出不利于菲律宾的裁判。就算结果不利于中国,这样的结果也不能执行,中国有很多反击的办法。

  《南风窗》:有学者提出,即使以战争手段收回争议岛屿,国际法上也不会承认战胜国的主权?

  傅崐成:不一定。国际法并没有一个确定的准则说承认还是不承认。像英国和阿根廷在争议的马岛,很多国家都承认英国的主权,很多大公司也承认,在马岛做生意。虽然去看每本《国际法》的教材,都会列出主权国家的详细标准,但是谁去管这些东西?

  现在南海的“U型线”在国际上的认知度越来越高。有一次上课,有美国学生问我,1947年中国划“U型线”的法律依据在哪里?我回答说,1945年,美国总统杜鲁门做了两个宣言,一是宣布美国沿海附近水深200米左右的石油天然气是我的;二是宣布一定范围内的鱼是我的,别国不能来捕捞。你能告诉我美国当时的法律依据是什么?没有!当时都没有法律依据,也不能靠法律依据来判断是不是合法,而是要从具体做法本身是不是合理来看。杜鲁门宣言作出后,各国都效仿,引发了很大的纠纷。中国划“U型线”实际上是很克制的。

  《海洋法公约》对中国有利

  《南风窗》:国外一些学者提出,《海洋法公约》不仅不能解决南海问题,而且是造成南海问题的根源。国内也有一些学者在说,中国应该退出《海洋法公约》。

  傅崐成:不能这么说,《海洋法公约》是一部非常好的法律,成果非常大。通过31年来,给世界上的海洋带来非常好的正面影响,不是麻烦的开始,而是解决了很多问题。

  《海洋法公约》是非常现代化的法律,符合现在技术发展的水平,比如说现在导弹射程很大,以前领海只有3海里,因为当时火炮射程就那么远,为了保护陆地,就划了3海里作为领海。以前不可能进行海底采油,现在几千米都可以开采石油。不扩大领海范围,确定专属经济区的范围,可能会引起更多纠纷。当然扩大范围后划界问题上有很多纠纷,但很多都得到了妥善解决,不能说是《海洋法公约》带来的问题。

  去年在纪念《海洋法公约》30周年的大会上,我就提到,一些学者提出要退出《海洋法公约》,其实是不了解这部国际法。《海洋法公约》给中国带来了很大的好处。其中最重要的是两个,一是确定了供国际航行海峡的过境通行权,包括船舶和飞机,任何时候都不能中断,包括马六甲海峡、宫古海峡等等,这些航道对中国太重要了。二是创造了“闭海”、“半闭海”的概念,周边国家对这样的海域有一定的话语权。对于海洋生物资源、海洋科学研究、海洋环境保护,大家有相互协调的权利和义务。在南海周边,中国的人口最多,南海中间就有我们的岛礁,因此任何南海的权益,我们都有份。日本、美国、印度、俄罗斯等国家都远在这片海域之外,没有什么关系。

  一些学者认为,别国指责我们不遵守《海洋法公约》,就意味《海洋法公约》对我们不利。其实是我们对《海洋法公约》的了解和利用还不够。其他国家主张的东西,我们都可以主张,这对我们就非常有利。

  《南风窗》:中国提出了要成为海洋强国的战略目标,面对周边海域的诸多争端,中国如何保护自己的海洋权益,最大化开发和利用海洋资源?

  傅崐成:首先就是不要多说我们是海洋大国、海洋强国这样的话。为什么?因为我们确实不是“海洋大国”,说起来我们有1.4万公里的海岸线,再加上1.2万公里的岛屿线,可是我们的海洋哪里都伸不出去。一伸出去,就和别人的大陆架连在一起,和别人的200海里专属经济区重叠。我们根本就是一个海洋地理相对不利国家。

  《海洋法公约》特别有规定陆封国和海洋地理不利国家,前者包括蒙古、老挝、尼泊尔等,后者包括缅甸、德国。中国虽然够不上地理不利国家,但也处于相对不利的位置,因此《海洋法公约》上给地理不利国家的优待,我们多少也要主张一些。只有强调我们的不利地位,成不了世界海洋强权,别的国家才会松口气,否则就给了别人限制我们的借口。强调我们是海洋地理相对不利国家,就可以合理地提出我们要更多的通行权,要更好的谈判条件。日本一年人均吃18公斤鱼,韩国是15.6公斤,中国13亿人口,人均只有几公斤,是海洋资源匮乏国家。类似的情况可以作为衡平的理由在谈判中提出,争取更多的资源。

  回到页顶关闭此页 我们确实不是“海洋大国”,说起来我们有1.4万公里的海岸线,再加上1.2万公里的岛屿线,可是我们的海洋哪里都伸不出去。一伸出去,就和和别人的200海里专属经济区重叠。

  • 责任编辑:宋代伦

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