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德国宪法保卫局如何捍卫民主?

如此种种在情报战线上的细微差别,或者说宪法保卫局所执行的特殊的民主实践,很大程度上是德国对民主反思的结果。遍布德国全境的极右暴力活动引发公众强烈不满,宪法保卫局依靠人工情报的渗透方式和效率成为众矢之的。

  近几年,中国人对民主的认知有了巨大的进步,这很大程度上归功于学者们如林达和刘瑜等对美式民主的近距离观察和细节感受,“民主是一个好东西”俨然成为共识,自由女神般的民主想像主导了人们对民主和民主化的渴望。相比之下,对欧洲的民主——一种高度世俗化的民主生活,以阶级合作和协商民主为代表的社会民主,多数中国人仍然缺乏足够认识。恰在不久前,最新007电影《天幕降落》在中国公映,为观众重现了好莱坞背景下一个似乎与时代脱节的军情六局(MI6),但这多少有助于国人了解,民主体制原来如此倚重情报和反间机构。在当今民主国家,对间谍与政治极端主义的监控,往往才是现实政治和民主生活中最有先行权的政治实践。

  然而在学术领域,这些与民主安全相关的题目通常被忽视。学者们似乎不了解,民主也是长牙齿的。这不仅适用民主体制对外采取干预主义,例如北约干预巴尔干危机、联军进攻伊拉克和阿富汗、北约干预利比亚革命、法军干预马里冲突等等;也适用于德国宪法保卫局这样的特殊反间机构。相比CIA、军情六局这些被好莱坞化的谍报机构,她为保卫宪法秩序的任务而生,对保卫民主的使命有着更强的焦虑感,几乎就是“积极民主”或者“军事民主”的制度化身。

  宪法保卫局的起源、组织和冷战

  早在二战结束后的过渡期,对纳粹的各种清算逐一进行。除了在纽伦堡战犯审判和各地占领军建立的“去纳粹化法庭”对纳粹成员的甄别作业外,还有一种清除纳粹的行动至今仍未解密,大多只是零星见诸一些纳粹亲人的回忆录。这些回忆有一个共同场景:半夜,那些前纳粹官员、党卫军(SS)成员的家门被敲开,一队占领军突然闯入。在核对身份无误后,前纳粹党徒被强行押走,随后就在附近的树林里被立即执行枪决。

  占领军的这一极端行动或许源于民主最深处的焦虑:战后法庭对这些身负屠杀和迫害罪行的纳粹官员的审判,仍然是按照纳粹时期的法律来审判、定罪,大批纳粹的罪行因此可能在形式上并不成立,不利于民主转型,于是秘密处决作为德国战后去纳粹化的转型正义形式之一,便有其必要和效果,民主也是应该长牙齿的。

  这段占领军戒严时期秘而不宣的“军事民主” ,为宪法保卫局所奉行的民主激进主义作出了示范。1949年,当德国宪法(基本法)通过,新生的德国民主在第一时间内,不仅面临着对失败的魏玛民主和纳粹罪行的反思,同时也面临东方共产主义的威胁。1950年,宪法保卫局在科隆成立,她的宗旨被宪法法院确定为“保护自由民主的基本秩序”,意在避免魏玛宪法的“价值中立”缺陷而无力防止极端主义上台、更甚者毁灭民主。所以,从一开始,宪法保卫局就明确地受“价值约束”,而且在基民盟(CDU)和社民党(SPD)的领导下,同时防范极左和极右的政治势力,守护宪法秩序。当然,随着形势发展,特别是左翼极端组织RAF红军派的活跃,在1972年的宪法保卫法中,这一宪法保卫职能也被悄悄转化为国家保卫——尽管德国社会一直存在争论,认为宪法保卫和国家保卫两者并不必然相关。

  由于守护宪法秩序的定位,宪法保卫局有别于CIA之类的反间谍机构,或可归类为政治警察。而德国的政治警察,则可追溯到普鲁士时期。1878年,普鲁士内政部建立“内部安全局”,集合了警察和情报工作,到1880年代为了执行禁止社民党的任务,进一步强化了政治警察的功能,尤其针对企图颠覆的政治团体和政治出版物。不过,这一时期,普鲁士政治警察的权力只限于普鲁士王国地区,而非德意志帝国全境。一战后的魏玛共和,1922年加强政治警察的法案被巴伐利亚抵制,很大程度上助长了纳粹势力在巴伐利亚形成气候。纳粹上台后,以1936年6月17日希特勒颁布的法令为标志,希姆莱建立起一整套高度集中的警察体制,包括党卫队及其秘密安全机构——盖世太保。

  当然,宪法保卫局从一开始就与臭名昭著的盖世太保划清界限。在筹建新的联邦政府的同时,联邦议会于1949年建议未来的宪法保卫局不应具有逮捕权,而只有收集情报的权力。这一情报性质的规定,界定了宪法保卫局和警察体制在德国民主体制内的不同功能。宪法保卫局没有警察权,不能采取阻止、讯问、搜查、羁押、逮捕、调查嫌疑人等直接接触手段,不能搜查私人住宅、扣押私人物品,也不能要求警察或其他政府机构协助。这一原则既是宪法保卫局内部纪律,也被写进1972年《宪法保卫法》和统一后的1990年修订案中。换句话说,民主需要牙齿自卫,但是不能咬人。

  另一方面,宪法保卫局的组织结构相当分散,这也与盖世太保的集权模式迥然不同。各州的宪法保卫局归各州内政部领导,并不完全与位于科隆的宪法保卫局总部保持一致,相互间也未必一致(比如在对待前东德的统一社会党(SED)的继承者民主社会党(PDS)的问题上,汉堡州和勃兰登堡州的态度就较为暧昧)。而协调宪法保卫局和各州宪法保卫局的职责,则落在内政部长和总理府部长(办公室主任)身上。也就是说,宪法保卫局的组织架构反映了联邦体制的政治安排,其日常事务也进入联邦的政治日程之中,而不是独立于日常政治之外、如美剧中的CIA阴谋家一般藏在某个阴暗的角落里。

  不过,宪法保卫局并非德国唯一的情报机构。除了警察情报机构——位于波恩的联邦刑事局之外,战后德国共建立了三家情报机构:1950年在英国的帮助下,宪法保卫局最先在科隆建立(科隆属于英军占领区),现有职员近七千;其次是总部位于慕尼黑的联邦情报局(BND),1956年在美国CIA的帮助下建立,至今仍与CIA保持着有力的情报交流,主要工作是技侦、反恐和对付有组织犯罪,更接近FBI的角色,雇员六千,过去几年总部逐渐迁往柏林。联邦情报局可能是联邦机构中最晚迁址的,不过,正因她长期驻扎慕尼黑,才有了每年一度的慕尼黑安全会议,慕尼黑才成为欧洲的情报中心——而不是波恩、科隆或者里昂(国际刑警总部所在地)。这两家都有自己的专门学校,宪法保卫局以社会科学的情报分析为主,联邦情报局的学校则以技侦和反间谍为主,1970年代后期并入联邦行政管理学院。第三家情报机构则是军方的情报局,负责军队的情报和保密事务。

  • 责任编辑:辛忠

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