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内地街道办改革困境:社区或成为第二个街道办

街道办改革的变数,主要来自于两个方面:一个是“下改上不改”的大环境,另一个是政府职能是否同步改革。铜陵市民政局副局长王世平告诉《中国新闻周刊》,民政部现在对铜陵模式的态度是:该模式适合在中小城市推广,而大城市尚须另辟蹊径。

  街道办改革的变数,主要来自于两个方面:一个是“下改上不改”的大环境,另一个是政府职能是否同步改革。

  原题:街道办改革:社区成第二个街道办?

  本刊记者/韩永

  (刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

  因撤销街道办而声名远扬的安徽省铜陵市,正在面临一个现实的难题:在这项改革中得以壮大的各个社区,如何抵挡来自区一级政府的行政摊派?

  这涉及到这项改革的一个关键问题:如果接受这种摊派,社区就会成为第二个“街道办”,其自治的空间将被大大挤压;而人、财、物均受区里制约的社区,又如何拒绝这种摊派?

  中国街道办的改革,历经反复,如今走到了一个检验成色的阶段。在“下改上不改”的大环境下,它依然停留在“只见星火,不见燎原”的尴尬阶段。

  街道办的“事”与“权”

  2009年6月份,成都市新鸿路街道办事处公布了一份权力清单,共有417项权力。这个结果甚至吓了街道办官员一跳。一位街道办副主任说,他们自己都没想到会有那么多权力。

  上世纪90年代,中国曾经历过一轮街道办权力的扩张。当时,中国的城市渐渐从单位制体制走出,大量“单位人”走向社区,街道的工作一时呈喷薄之势。但与之相关的权力配置,却依然停留在计划经济时代,“事”与“权”之间的矛盾凸显。这一景象,很像如今的社区问题。

  为缓解上述矛盾,各地纷纷向街道办“放权”。1997年,上海市通过了《街道办事处条例》,推动市、区两级政府及职能部门的权力向街道办下放。

  北京市则赋予了街道办对辖区管理总负责的地位。街道办对职能部门的派出机构具有领导权或统筹协调权,同时具有综合执法权。

  上述改革在全国产生了很大影响。它标志着中国“两级政府,三级管理”(即市、区两级政府,市、区、街道三级管理)体制的形成,这一体制一直延续至今。

  改革带来另一个问题,放权过程中,街道办的权力清单日益拉长,渐有成为一级政府之势,“权”越来越大的同时,“事”却越来越少。

  区里交给街道办的事情——不管是管理与服务事项,大多与居民有关。现实中这些事项往往被交给与居民联系更近的社区来做。这导致了街道和社区职能的高度重叠,街道蜕化为区政府和社区之间的“二传手”。

  “事”下放到社区,但相关的“财”权却没有放下去。区里下拨的经费,往往留在了街道办。形成了一个“财”与“事”之间倒挂的局面:不做事的街道办财力丰厚,做事的社区却财力稀薄。

  除了掌“权”之外,街道办越来越无事可做。铜陵市民政局副局长王世平告诉《中国新闻周刊》,到了后来,街道办所做的主要工作只剩下一项,即招商引资。

  王世平说,在当地,一个管辖五六万人、八九个社区的街道,每年的运转经费有一两千万元,而分到每个社区的运转经费,一年才几万块钱。

  没钱的社区怨声载道,权钱在握的街道办则成为腐败的一个重要源头。北京市一位曾担任街道办副主任的基层官员告诉《中国新闻周刊》,在一些辖区内经济实体较多的街道,其一把手的经济动员能力,甚至比区长还大。

  撤销与恢复

  街道办利用手中掌握的人、财、物,正在成为一个资源的分配者。并以此控制社区,使其不断偏离自治的方向,成为行政管理体制的一部分。这样,原来的“三级管理”就异化为“四级管理”。

  2000年11月,民政部颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》,提出“改革城市基层管理体制和运行机制”。此后几年,青岛、南京、北京、武汉等地相继试点改革街道办。

  最初,试点地区大多尝试撤销或改造“街道办”:青岛和南京撤消了一个街道办,由社区直接对接区政府;北京则设立了一个街道级的社区组织,把街道“改造”成为一个社区;武汉的“百步亭模式”,则以一个半行政半自治的“管委会”取代了街道办。

  街道办被撤后,其原有的职能被“肢解”:一些管理职能上移,交给区相关职能部门,其服务职能则下放至整合后的社区。社区成立服务中心,承载这些下放的职能。

  由于街道的很多职能此前已经转移给社区,所以这一改革最大的变化不在“事”上,而在“人”上。为了减少改革的阻力,从街道分流到社区的人员,通常会在身份和待遇上维持原状。

  北京的鲁谷社区对街道办进行改造,使其蜕化为“社区”,改造的核心,是剥离部分职能。

  在这次改革中,鲁谷社区共让渡了28项职能,比例达26%。其中9项让渡给相关职能局,6项转给社区自治机构,6项转给社保所,合并职能6项,撤销1项,另有一项转为市场化运作。

  职能减少了,机构也相应减少。整合后的鲁谷社区,内设机构减少了73%,公务员编制减少了57%,处级干部减少了40%。中央编译局比较政治与经济研究中心研究员陈雪莲曾做过测算,通过这一改革,鲁谷社区每年节约行政开支200余万元。

  2004年,在鲁谷社区所在的北京市石景山区网上评议政府榜上,该社区名列第一。2006年,“鲁谷模式”推广到北京市石景山全区。

  但2011年8月,石景山区向辖区内除鲁谷以外的8个街道下发通知,要求它们重新拆分曾模仿鲁谷而合的机构。此举被认为“鲁谷模式”的推广遇阻。鲁谷社区自身也在发生着一些变化:到2011年底,其处级领导已由改革之初的6人,增至12人。其事业编制的人数也大幅增长。

  与鲁谷社区“齐步走”的国内其他几个试点,也都陷入类似的困境。南京淮河路街道办事处被撤销4年多后,被迫恢复,并入另一个街道。

  这一轮改革失败的原因,被大多数人归结为“下改上不改”。街道办撤销后,其原来的上一级区政府,不得不直接面对数倍于街道办的社区组织,原来交给街道办做的工作,或囿于能力,或囿于自治性质,社区衔接不畅,区政府的压力陡增,于是寻求让街道办恢复原状。

  市委书记的思考

  就在街道办改革陷入低谷时,安徽铜陵——一座长江中下游南岸的小城,开始了新的尝试。

  2009年,铜陵市委书记姚玉舟开始提出街道办改革。有一次他问及一个街道每年要花多少钱,相关官员答复说好几百万。姚是社区研究的能手,在中央党校学校学习时,他的论文就是关于社区建设。得知现状后,姚玉舟说,一个街道没有什么事还要花那么多钱,要对其存在的利弊进行研究。该市民政局随之开始展开调研。

  除了费用的考虑,姚玉舟还从管理与自治的收益对比方面思考这场改革。他说,在居民自治程度较高的西方国家,居民参与社会的自觉意识比较强,打小孩都会有邻居报警。这样政府的管理成本就会很低。“自律的成本是最小的。而自治产生自律”。

  而在管理惯性较强的中国,有时候政府为百姓办了事,还会遭抱怨,这是由管理惯性催生的被管理的惯性。“与其这样,不如让老百姓自己管理自己的事。”

  2010年8月,该市铜官山区撤销了全部6个街道,将49个社区撤并为18个,对上直接面对区政府。

  与此前其他地区的改革相似,官山区的街道办撤销后,原有的城管等执法职能上交至区职能部门,原有的公共管理、服务及审批职能则下沉到社区。调整后的社区设立一个公共服务中心,来承接这些职能。

  铜陵市社区办主任毕茂东告诉《中国新闻周刊》,该市的改革突出了对居民的服务。在这方面,他们有一个“网格化”的制度设计:在社区内,300位居民被分成一个网格,由一位社区工作人员对口服务,这是他们工作之外的“课外作业”。服务的效果,由第三方机构定期评估,结果与工作人员的绩效工资挂钩。

  2011年7月,铜陵将另一个主城区狮子山区的4个街道撤销。至此,“街道办”从这座城市完全退出。

  第二个街道办?

  民政部一直关注铜陵的试验,2011年4月份,在一次对铜陵模式的论证会上,民政部基层政权和社区建设司司长詹成付说,尽管官山区的改革还需要完善,但“方向是正确的”。

  2011年7月,民政部将铜陵官山区确定为全国社区管理和服务创新试验区。当年9月份。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华在接受媒体采访时表示,铜陵的探索符合社会发展趋势和要求,民政部将在铜陵改革效果评估的基础上,决定是否推广。

  在上述采访中,王金华同时表示,街道办的撤销是一个趋势。

  “趋势”的说法引发了基层强烈关注。媒体报道称,有的街道办工作人员已经开始担心自己的饭碗。随后,北京、上海、广东、深圳等地纷纷表态:不会撤销街道办。

  一位多年跟踪街道办改革的学者告诉《中国新闻周刊》,民政部和地方政府的表态,展现了这场改革的两股力量:在加强和创新社会管理工作中负有重要职责的民政部,希望推动此事,而对改革的后果顾虑重重的地方政府,则倾向于谨慎从事。这位学者说,街道办改革一事,至今没有在国家层面提过,只是民政部在推动。

  仅仅对社区拥有业务指导权的民政部,若不能取得地方政府的支持,很难单独推动此事——无论街道办还是社区,实行的都是属地管理。这位学者说,民政部一直希望能找到一些有改革精神的地方官员,共推此事。

  事实上,地方政府的反弹式表态后,民政部很少再有此类表态。

  铜陵市民政局副局长王世平告诉《中国新闻周刊》,民政部现在对铜陵模式的态度是:该模式适合在中小城市推广,而大城市尚须另辟蹊径。这是因为街道办撤销以后,大城市与中小城市的区政府在管理上的承受力不同:小城市人少地小,区政府支撑无碍,而像北京这样的大城市,一个街道办管辖的范围,有的相当于一个区甚至一个市,撤销以后,区政府能不能管得过来,尚存疑问。

  这涉及到这项改革的一个深层次问题:政府职能不转变,机构改革能走多远?“一个手伸得太长的政府,往往倾向于机构扩张。这个思维方式不改变,就不会有实质性的机构改革。”上文提到的学者说。

  来自区政府的压力,已经开始在铜陵蔓延。该市社区办主任毕茂东告诉《中国新闻周刊》,那些习惯于对街道办下达指令的区级职能部门,正在向社区下达五花八门的指令。“现在布置的任务不是少了,而是更多了。”有人担心,这些掌握着人、财、物大权的区政府,会不会把社区改造成第二个街道办?        

  • 责任编辑:艾萨

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