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学习时报批“砖家”:被利益群体收买 失公信力

现实中,公共决策的制定过程及其实施效果出现远未达到预期目标的情况称之为公共决策失灵仍屡见不鲜。究其原因,固然有诸多方面的因素影响,专家参与和公众参与方面的缺陷,是其中最常见甚至最重要的原因。

  专家参与中的这些问题在国外也同样会遇到。美国1972年通过的《联邦咨询委员会法》就是用来规范专家的决策参与。该法对咨询委员会中专家的平衡性、中立性和开放性都做出了明确规定。它要求咨询专家的组成必须兼顾知识结构的平衡和利益平衡,要求引入和决策有利害关系的非专家成员监督专家咨询委员会的活动。按该法的规定,专家咨询过程必须透明,相关文档要向公众公开。此外该法强调,专家的职责主要是对“技术性问题”作出判断和发表专业意见,不能代替决策部门或公众作出价值判断。我国进行类似的立法可能尚需时日,但该法案的核心思想完全可以借鉴,用于指导和规范公共决策中的专家参与。

  其次看公众参与,出现的问题则更多。

  不少决策者对引入公众参与缺乏意愿。每一决策都要求必须有公众参与确实不足取也不现实,但那些密切关系百姓生活、直接影响相关群体切身利益的公共决策一定要吸纳利益相关者的意见。一旦决定引入公众参与,决策者就必须有诚意,广泛听取并尊重所有利益相关者的意见。公众并不“傻”,那种走过场式的“参与”、花瓶式的“参与”,不仅对民主决策毫无益处,更会出力不讨好,严重损害政府的公信力。

  公众参与中利益表达和博弈的失衡。涉及多方利益分配的政策制定,应该由各方进行自身利益的表达与维护,但是现行体制中许多阶层或群体缺乏表达并维护自身利益的渠道,他们的利益诉求往往是“被代表”“被理解”,或是公共参与中不同群体参与程度严重失衡。公共权力执掌者(公务员阶层)和国有垄断行业有着得天独厚的利益表达渠道,一直保持着政策制定的主导权。一些产业团体也通过行业协会或通过任职的人大代表、政协委员有了表达自身利益的正式渠道,而且有时还可以运用资源优势促使某些专家和媒体为其效力,因而对政策制定具有较大影响。而另一方面,弱势群体尽管人数众多,但由于我国当前民间社团和非政府组织发展不足,弱势群体的组织化程度非常低,公共参与的机会少,即使参与,也往往由于缺乏组织化、缺乏相关专业与政策知识,而难以发挥作用。这样,强势利益群体可以轻而易举地影响政策制定过程,控制政策走向,而弱势群体则被边缘化,某些不公平政策的出台也就成为必然。

  公众参与的组织者不熟悉公众参与的形式、方法和技术。公众参与说起来简单,但要做起来且真正收到实效却相当复杂和困难。民意调查、座谈会、焦点小组、听证会……这些五花八门的公众参与形式采用哪种,参与者如何产生,如何发动和组织公众参与,参与的时机、程序和规则,都需要精心地安排和设计。否则,公众参与往往事倍功半,甚至劳而无功、事与愿违。比如,公众参与中如何避免民粹化倾向就是一个重要课题。在开展公众参与时,经常出现这样的情境:参与者没有时间、精力或能力去了解涉及的政策问题,也没有充分、深入地参与政策辩论,他们发表的意见极可能是感性和粗浅的,甚至意见表达本身就是轻率的,这与理性决策的基本原则相悖。此时决策者就会左右为难:如果不采纳“民意”,公众会抱怨决策者的傲慢和不真诚;如果遵从“民意”,就会冒决策任由民粹的情绪和看法所左右的风险。解决这一问题的办法就是探索深层次的“公共审议”。与公共参与相比,公共审议更强调公众的理性参与和理性判断,往往需要更充分的时间和更精细的设计。国外已经开发了不少有效的公共审议方法,如协商式民调、公民陪审团等,并经过了大量的实践检验。国内可以对此予以关注,通过参与理念和方法的革新,化解公众参与和理性决策之间的矛盾。

  • 责任编辑:宋代伦

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