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城管制度之弊反思:城管小贩都是制度受害者

记者在现场走访了解到,当日,多名小贩在武汉市佳丽广场附近占道摆摊,武汉市城管进行执法,双方发生了冲突。但“小贩诈尸事件”暴露出的问题说明,应对“管贩”矛盾,并不是对城管执法人员严加管理就能解决的。

  “三无”缺陷令城管既“先天不足”,又“后天失调”

  城市管理必须变“行政执法”为“服务”

  中国社科院社会政策研究中心秘书长 唐钧

  城管自有其几乎是与生俱来的三大缺陷:没有条条领导,没有法律依据,没有服务职责。其中既有“先天不足”,又有“后天失调”。但是,这样的一个“三无”部门,同时又是一个以没收、罚款等强制性手段与社会打交道的“执法部门”。因此,从某种意义上说,城管执法部门的设立,本身就是引发冲突的原因。

  缺乏统一管理存在“失控”风险

  城管执法部门,主要在市(直辖市、计划单列市、地级市、县级市)和县(区)这两级设立。再往上,在中央和省级,似乎并不存在城管的条条领导和上级部门。

  回顾历史,上世纪90年代初,关于市场管理,有“N顶大草帽管不了一顶破草帽”之说。为了管好“破草帽”,一些地方政府就将一部分政府部门的行政执法权剥离出来,专门成立一个机构来进行“综合管理”,于是就有了事业单位性质的城管执法机构。进入新世纪,有些城市将城管执法正式列为地方政府的职能部门,其工作人员也转为公务员编制。近年来,可能是为了“维稳”的需要,城管执法部门迅速普及到县一级。

  从以上的历史回顾中可以看到,“城管执法”这个政府机构是地方政府自行设立的。与其他政府部门不同的是,城管执法在国务院与省级的政府机构设置和职能配置中并没有其位置,甚至也没有挂靠在中央或省级某一政府职能部门之下。在中国政府行政体系中,这不能不说是一个比特殊国情更特殊的市情和县情。通常,在中国,没有条条的统一管理,可能就意味着有“失控”的风险。

  城管执法没有合法性滋生乱象

  “城管执法”在国务院中没有相应的位置,其原因恐怕是要为建立这样一个政府部门找到法律依据有点困难。在《国务院组织法》中规定:“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定。”要由人大通过建立“城管执法部门”,这应该是一件“很麻烦”的事情。何况,“城管执法”涉及的都是城市基层管理中的琐碎小事,说起来似乎也没有必要惊动国务院、省政府和全国人大、省人大。所以在历次政府机构改革的“三定方案”中,从未提及“城管执法”这个机构。

  如此看来,城管执法的设立并没有法律依据,这是说城管执法没有关于其法律地位以及执法手段和执法程序的法律规定(编者注:目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范,城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件,一些城市出台了城市管理条例)。没有合法性,也导致了对这个部门的经费拨款有难处。于是,很多地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支的。在人手不够的地方,还大量聘用“协管”,他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益,尤其是切身的经济利益挂钩时,不产生种种乱象才是不正常的。

  • 责任编辑:辛忠

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