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中国式“顶层协议”:常委会是最强有力共识构建机制

“顶层协议”,即集体决策,领导拍板。最终的拍板定案大都是在一系列高层会议程序中来实现的,例如政治局会议、政治局常委会、国务院常务会,都是最强有力的政策整合和共识构建机制。

  “中国式共识型决策”模式有两大支柱,即通过“开门”与“磨合”机制实现更大的包容性与参与性

  “中国式共识型决策”模式有两大支柱,它首先是致力于探索如何实现更大的包容性与参与性,其次致力于将不同的政策偏好“集结”起来,通过政治系统的整体协作实现有效决策。

  第一个方面我们称之为“开门”机制,同西方自由民主国家决策中主要由不同社会团体组织起来“闯进来”影响决策不同,今天中国中央决策的大门除了“闯进来”之外,还有“请进来”和“走出去”,其中最关键的是“走出去”。长期以来,中国的决策体制形成了“走出去”、调查研究、了解国情的优良传统,即在制定重大公共政策时,通过下基层、下一线,展开各种形式的调查研究,倾听民意,“摸透下情”,化解矛盾,使决策建立在实事求是的基础之上。用毛泽东的话说,这叫“眼睛向下,不要只是昂首望天。没有眼睛向下的兴趣和决心,是一辈子也不会真正懂得中国的事情的”。老一辈领袖中如陈云也十分重视群众意见在决策中的重要性,陈云曾说,“只有收集了群众的意见,才能作出很好的决定,否则是不可能的。”为此,他提倡向群众学习。他说:“共产党员要领导群众,就必须首先向群众学习。‘三个臭皮匠,凑成个诸葛亮。’离开群众,世上是没有什么诸葛亮的。”

  第二个方面则称之为“磨合”机制。决策的“大门”是敞开了,各种意见也纷至而来,如何既能够科学、民主地吸收合理意见和诉求,又能将不同的意见和偏好整合起来,最关键的还需要适时地终止不必要的纷争,在正确的时刻做出有效决策,这是决策机制中另一个重要的层面。在政策出台之前,不同决策主体之间会以不同方式进行“多轮互动”,直到达成最终方案,而这个方案正是“群体决策”的结果,我们十分关注现有体制在多主体、多层次、多阶段、多轮互动的群体决策过程中,到底如何进行意见的磨合,如何拍板定案。我们总结了“磨合”的三种方式:“下层协商”,即决策部委之间的政策协商;“中层协调”,即各类横向部际协调和领导机构的协调;“顶层协议”,即集体决策,领导拍板。最终的拍板定案大都是在一系列高层会议程序中来实现的,例如政治局会议、政治局常委会、国务院常务会,都是最强有力的政策整合和共识构建机制。中国党政系统的最高决策者历来重视信息和调研工作,针对有待决策的问题,十分重视以调查研究为依据,作为拍板者的顶层领导们也不能由个别人说了算,必须经过相互间的协议(即共同计议),做出决策。

  用“共识型决策”来概括中国体制的特点,实际上也在有意和西方对话,从而建立起具有中国话语特点的理论体系

  我们用“共识型决策”来概括中国体制的特点,实际上也在有意和西方对话,从而建立起具有中国话语特点的理论体系。在现行的西方体制下,重大国家决策的运作机制多采取“制衡”式,即决策权不仅被分割成若干部分,由不同机构所分掌,而且使它们享有彼此否决的权力,形成相互牵制的局面,让其中任何一部分都不能独占优势。制衡的优势是防止独裁,但缺点是容易形成政策僵局:过多的否决点、过多的否决玩家,使整个决策过程支离破碎,便于特殊利益集团各个击破,劫持整个决策过程。例如美国的政治制度过于“碎片化”,才使特殊利益集团有了可乘之机,得以长期阻碍政府批准大多数人希望看到的医疗改革。在这样的背景下,反观中国政府的有效决策经验显得尤为珍贵。以“协商”、“协调”、“协议”为特色的“磨合”机制是中国决策体制的一大优势。说到底,“磨合”机制是一种统分结合的机制,正是在这种机制下,多主体、多层次、多阶段、多轮互动型群体决策才得以比较顺利地运作,错综复杂的中国新医改决策才能在四年内出台。

  • 责任编辑:辛忠

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