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陈锡文:城镇化过程中的“三农”问题

  二、房价的上涨与供地价格的提高有直接关系

  城镇化过程中的土地矛盾非常突出,这是很纠结的事。客观讲,世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地,这是我们必须面对的事实。在土地问题上我们至少面临着三大挑战:一是粮食安全。粮食产量增长已经赶不上需求。城镇化要占用耕地,有可能使得粮食的播种面积下降。二是宏观调控。我国正处在经济快速增长、产业结构调整、发展方式转变的阶段,加强和改善宏观调控是保持经济持续健康稳定发展的前提。2003年底,党中央、国务院明确提出,土地是宏观调控的闸门之一。三是保障农民利益。宪法规定,除法律另有规定外,农村土地属于农民集体所有。而城镇化要占农民的地,在这个过程中只有让农民的生活水平不下降,长远生计有保障,才能保持社会稳定。要想处理好这三大挑战,难度确实很大。现在议论很多,包括关于土地制度改革的议论,提出了各种具体的办法和建议,开展了各种各样的试验,这当然是好事,但这也充分说明了土地问题的复杂性。在土地制度上,我们至少面对五方面问题。

  现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论,基本都对当前的土地制度很不满意,呼吁进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是,土地制度本身是一个非常复杂的问题。任何国家只要讲土地制度,都有两个支点,或者叫两个基本问题。一个是土地的产权问题。如何清晰产权,如何保障产权人的合法权利,这是土地制度必须考虑的一大基本问题。另一个是用途管制问题。土地的利用不仅关系到土地权利人的权益,而且关系到公众、关系到社会、关系到国家的未来。就全世界来讲,不管土地所有制怎么样,也不管社会经济制度怎么样,都实行土地的用途管制,这也是世界各国土地制度的另一大基本内容。这是你的地不假,但是怎么使用并不完全由你自己说了算,要由土地利用规划来决定,这就是土地制度的复杂性。现在讨论土地制度改革的时候,有些人只强调保障土地产权权利人的权益,而没有土地利用必须服从用途管制的概念,似乎我自己的地怎么用由我说了算。还有些同志不理解,认为土地就是个要素,要素进入市场自由交易,由市场供求决定价格,这在经济学中是常识,管制土地的用途岂不是计划经济了吗?其实,你到经济最发达的、市场经济体制最完善的国家去看,土地的用途管制比我们不知道要严多少。地是你的,怎么用必须听规划的。举个不恰当的例子,这台车是你买的,你作为所有者也好,占有者也好,你的合法权益国家必须保障,无论谁侵犯你的车的合法权利,都要受到法律惩处。但是,你绝没有权利想怎么开车就怎么开,上路不能逆行,不能超速,不能闯红灯。同样,完善的土地制度也应该实现保护产权和用途管制这两方面的平衡。

  现在的讨论较多侧重土地权利人的权益,这里既有历史的原因,也有现实的原因。过去,我国确实太不注重对土地权利人的权益保护,比如被征地农民得不到合理的补偿,长远的生计没有保障等等,甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想,如果为了保障土地权利人的权益,放弃或者放松了土地管制会是什么状态。就算是你把土地公有制改成私有制,难道不需要用途管制了吗?保障土地权利人的权益是必须的,但是任何土地权利人权益的实现,只能是在符合用途管制的范围之内,这一条非常重要。

  土地权利人的权益和政府对土地用途管制的权力相互平衡,客观上是私权和公权之间的平衡,它又需要一个非常重要的条件,就是规划必须科学、合理、公开、透明。规划确定了土地的用途后,也就决定了土地的价值。如果规划不改变,农地卖一千遍还是农地,价格的升值是有限的。过去这块地不能用于农业生产,是不毛之地,但是规划确定它可以搞建设,土地价格马上升值不知道多少倍。由于规划对土地价格具有非常重要的决定作用,因此,规划的制定一定要广泛征求社会的意见,要保证任何人都拥有参与规划制定过程的权利。当然,规划经法定程序批准后,任何人都必须遵守。

  • 责任编辑:宋代伦

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