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陈锡文:城镇化过程中的“三农”问题

  2006年我专门到美国和加拿大去考察土地制度,了解征地、规划、财产税等问题。西雅图是农业大州,我到一个县里具体了解了他们规划的形成过程。当地最好的农地,价格为5000美元一英亩,但是如果规划红线画过来,允许农地转为建设用地,底价可以涨40倍。这样的利益格局变化如果只让少数人来搞,社会非出大问题不可。因此当地政府请了各方面的专家来制定初始规划,之后放在县议会大厅公布两个月以上,任何人都可以来提意见,任何人都可以提怎么修改的建议。最后经议会投票决定就成事实,没有什么好说的了。由此可以看到,规划的制定过程必须民主,但规划经法定程序批准后,人人都要遵循。你是土地权益人不假,但是规划确定你的土地是农地,就不能搞建设;规划确定你的土地是工业用地,就不能搞房地产,除非修编规划。由于规划的改变,土地的用途也随之改变,地价就可以升值十几、几十倍,但政府对此要进行税收调节,绝不可能把土地的增值收益全都归了原来的土地权利人。

  当前关于土地制度的讨论非常热烈,这对推进土地制度改革非常有必要。在讨论土地制度改革的过程中,尤其是经济学界,既要看到土地的一般商品属性和生产要素的基本特性,又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源,它必须接受用途管制,土地制度中的这两者关系不能偏废。决定土地利用中的这两个权要均衡,私权和公权之间要有一个均衡机制。这个均衡机制能不能实现,关键就体现在规划的制定过程是不是科学,是不是合理,是不是公开透明。

  土地管理法第47条规定,对农民补偿的最高限额是这块土地被征收之前平均3年年产出的30倍。比如一块粮田,按最好的土地可以打1吨粮来算,现在平均产值大概是2500元,30年就是7.5万元,但实际上绝大多数土地达不到这个产出水平。农地以它原用途来补偿,按照现在的法律最多就补这么多。但这怎么能保证失地农民生活水平不下降,怎么能保障他的长远生计?所以很多人批评政府的征地侵犯农民权益,批评政府就是为了搞土地财政,因此要求加快改革征地制度。提的最多的是,能不能让农民的土地直接进入建设用地市场,让农民直接分享土地开发的好处?关于征地制度如何改革,确实需要认真讨论。

  首先要明确的是,征地制度改革和用途管制是两个层面的不同问题。将来可能对某些建设用地可以不实行征收,但这并不是农民自己就可以决定让土地自由进入建设用地市场。进入建设用地市场的土地必须符合规划,不符合规划就不能允许进入。这是用途管制的要求,在全世界都是一样的,并不是对农民的土地所有权或者是对农村集体的土地所有权有歧视。美国农场的土地这么多,但是政府只能批准你在自有的土地上兴建你自己生产、生活必须的设施。你如果要在农场上盖个旅馆,那就涉及到规划的调整,审批制度也就不一样了。有朝一日我国是否对有些建设用地也不通过政府征收,让农民集体的土地可以直接进入市场和开发商交易,有这种可能。但是要清楚,绝大部分农民集体的土地是进不了这个市场的,因为规划不允许,因为农业用地不是用来搞建设的。

  有些人为小产权房打抱不平,问为什么小产权房不合法。不是因为是农民建的房就不合法,而是因为它违反了规划,在不允许搞建设的土地上建房。这不单指农民,任何人违反了规划建房都是不行的。如果没有这一条,清华大学恐怕也保不住,开发商来了看这块地方好,他就能把你买下来让学校搬出去。为什么清华大学、颐和园没有出现这个情况,因为有规划控制,否则所有的风景名胜区都保不住。这就是规划、用途管制在起作用。

  • 责任编辑:宋代伦

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