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陈锡文:城镇化过程中的“三农”问题

  世界上所有国家在城镇化进程中,都有对土地进行征收的情况,一般来说,凡用于公益的土地都实行征收,但它有一个阶段性的问题。现在已经实现了工业化、城镇化的国家,城镇化率到了75%、80%甚至更高,城市格局基本上定形了,但居民还会向市政府提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学,这个地方缺少个医院,这个地方缺少个商店等等,市政府会通过研究,按程序调整规划。规划调整后这个地方缺什么就可以建什么。但这时土地的用途非常明确,而土地的用途反过来又决定这个地是征还是不征。公益性用地政府要征收,非公益性用地可以不征收。到了这个阶段,这些国家的城市建设就可以做到,有的地要征收,有的地可以不征收。但征收也好不征收也好,价格基本都是由市场来决定。

  但在城镇化快速推进的发展中国家,由于大量农村人口进城,城镇建设面积成倍扩张,情况与已经高度城市化的发达国家有很大区别。1980年我国全部城市加在一起,建成区面积只有5000多平方公里。到2011年就达到了46000多平方公里,扩大了八倍多。城市的扩张是呈几何级数的,成片的土地划到城市建设规划区里。几十平方公里的地征下来,不可能单一用途。这么多人在里面生产生活,就会有多种需求。除了工厂、写字楼、百货大楼等工商业用地以及住宅用地外,还要有道路、供水、电力、燃气等设施,以及绿地、公园、学校、医院、文化体育场所等,否则你搬过来没法生活。所以,大规模城市化建设阶段离不开区片的综合规划。这个时候地价怎么定是非常复杂的,不同的用途决定不同的价格。有些媒体记者很同情农民,抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱,而给被征地的农民才补了多少钱,人们会很气愤。但实际情况是,地王往往是出在商业用地和住宅用地上,因为它的价格高。而为了增加就业,还需要建企业,企业用地的价格相对住宅和商贸用地就要低很多。在新扩建的城区中,只想居住、购物不考虑增加就业是不行的。在城市大规模扩张的过程中,既要大面积改变农地的用途,也要进行综合性的规划,这样才能形成一个对农民土地征收的综合区片补偿标准。党的十七届三中全会的决定提出,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。但是在城市规划区以内的成片开发土地,只有统一进行综合性规划,才可能最后确定综合性的区片补偿标准。区片内土地被征收后的用途,可能是大商店,可能是幼儿园,可能是政府办公机关或者是工厂,还可能是道路和绿地。要是按每宗地的具体用途与农户一对一地谈被征收土地的补偿标准,那么有的人可以暴富,有的人可能根本就拿不到钱。

  韩国和我国台湾省的区段征收的做法比较典型。区段征收就是为了通过合理的规划能够产出综合区段地价。但是补偿总要有一个底线,人家为什么愿意把地给你,你得保障失地农民的生活水平不下降,长远生计有保障。甚至在一定程度上,农村土地被征收为城市建设用地的过程,应该是一个富裕农民的过程。据我了解,台湾的相关法律就明确规定,区段征收农民的土地,农民获得的补偿不能低于增值后地价的40%(或获得可开发土地面积的40%),在台湾目前的经济发展阶段,农民基本上能接受这个比例。韩国略高一点,是40%-50%。

  征地制度要改,补偿制度要改,但是怎么改,要从我们现在这个阶段的实际情况出发。 “十二五”规划明确提出合理确定城市发展边界,有朝一日大家觉得城区面积再也不能扩大了,以后就是城市内部改造。这时用谁的地和用来干什么都是清楚的,可以实现根据宗地的用途确定由政府征收或者通过市场去交易。现在处于城市大规模的扩张阶段,还做不到按每宗土地的用途一对一的与农民谈土地补偿标准。

  • 责任编辑:宋代伦

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