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红色后代10年探索中国三农:世上最好的人就是农民

  失败的洛川实验

  杨团的乡村实验的起点,始于陕西省洛川县旧县镇。

  洛川县有20万人口,农民有16万人,地处中国西北黄土高原,2002年时,当地人均年收入不超过2200元,大概仅相当于大城市一个月的薪水。

  当时,恰好国家在那里搞农村新型合作医疗试点。但杨团发现,国家的新农合,一般只覆盖大病,而对于洛川这样的贫困地区,农民的很大负担是日常小病。她于是开始着手设计一个新的医疗合作体系:在农民自愿的前提下,将原本交给政府的每人每年10元统筹卫生服务费,改缴给新成立的旧县镇农民医疗合作社,用作全镇的社区卫生统筹基金,覆盖社区卫生服务的所有成本。缴费农民在社区所享受的所有卫生服务均免费,药费和检查费按成本价收取。当地农民称国家试点为“大统筹”,社科院试点为“小统筹”,认为大小结合是最优选择。

  但这项新体制对旧有的体制造成了很大冲击,2003年底,陕西省有关政府部门认为,洛川“小统筹”不恪守大病为主,借农民名义占用农民个人资金,有损农民长远利益,要求立即停止研究试点。

  但杨团不死心:农民的支出没有增加,得到的服务好了,为什么不能继续?她几次回洛川,总有些村民拉着她闲聊,有的开心地说自家因为有了“小统筹”,就医买药省了不少;一些年纪大的干脆称呼她是“观音菩萨”。杨团感到了“责任和承诺”,“我总不能半路撂挑子吧。”

  2004年,在英国国际发展部和爱德基金会的支持下,“旧县镇社区卫生服务试点”二次启动了,杨团还找到香港乐施会,募集资金维持着“小统筹”的运转。

  为了避免与国家的新农合冲突,2005年,农医合发起了一场自愿缴费运动,每个农民在按照政府要求交纳新型合作医疗的10元钱外,专门向农医合另缴10元进入基金。号召发起最初,全镇农户中的52.33%都缴了费,占全部农业人口的39.70%(扣除在外打工人口44.12%),缴费总额达54260元。这意味着,“小统筹”实验获得了常驻人口中绝大部分的支持。

  然而,支持却没能延续。到2007年,农民的缴费率降到了11%。杨团四处走访,发现是因为社区卫生服务的质量下滑,农民对社区卫生服务不信任、不满意。为了挽回败局,杨团和课题组同事想了个办法,在随后3个月,采取多种措施对试点镇卫生院严格考核,可是,仍未奏效。

  但这个结果并不意外。杨团说,旧县镇卫生院当时有26名在职人员,国家发工资的13人,上班的却只有8人,有处方权的只有3人。卫生院不能解聘国家人员,也无法将他们派往社区卫生站,只能为农医合的社区卫生服务站重新招聘。但两个体系在经营目标、人事制度、成本考量、管理运作、考核指标上完全不同,都由乡镇卫生院管理,“长此以往,为了机构的利益,卫生院长势必会更关注卫生院,而不顾农民的利益。”杨团说。

  杨团想到的解决办法,是或改革原有的镇卫生院,或自办公益性的农医合卫生服务中心。考虑到改革原有机构的复杂性和困难性,小统筹选择了后者。但是,由于资金、人员、运转资金等条件的限制,社区卫生服务中心仅在短期内提升了“小统筹”的自愿参与人数,很快就因成本增大而服务质量下滑,杨团一度只能以研究经费中的劳务费独木支撑,却终究没有挽回败局。

  没多久,乡镇卫生院院长换届,新院长没有与农医合合作的意愿,“小统筹”试点宣告结束。

  “磕磕绊绊,总在往前走”

  洛川实验失败了。

  杨团意识到,单一的医疗合作社行不通,因为农村的问题是整体的,任何一个单项改革都不可能取得持续的成功。

  她去日本、韩国和中国台湾地区的乡村实地考察,寻找“解药”。走了几圈后,她发现,那些乡村里存在大量的跨村镇村民联合组织,既是经济合作社,又是乡村公共服务NGO,“其实就类似一个社会责任企业”。杨团起了名字,叫“综合农协”,“就是又综合生产力,又综合资本,生产生活一体办的小农户互助自治组织”。

  很快,杨团就找到了愿意实验“综合农协”的地方。

  2007年4月,湖北建始县县委书记带队到社科院拜访杨团,杨团说起“综合农协”的想法,县委书记当即表示:可以到建始来试试。经过一年多的精心准备,设在建始县三里河乡河水坪地区的“新农村综合发展与治理试点”开始了。

  • 责任编辑:宋代伦

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