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学者:首都功能疏解要集中疏解国家行政管理部门

今年2月底以来,随着中央领导人强势推动京津冀协同发展,有关北京疏解“非首都核心功能”的相关问题持续发酵。其延伸问题之一“政治副中心”问题,不仅引发对于保定的强烈关注,更引发其房价和股价急速上涨,也倒逼北京市委书记调研通州、重申通州建设首都城市副中心的定位,从而引发新一轮区域博弈。

  原标题:首都功能疏解:以集中疏解部分国家行政管理部门为抓手?

  今年2月底以来,随着中央领导人强势推动京津冀协同发展,有关北京疏解“非首都核心功能”的相关问题持续发酵。其延伸问题之一“政治副中心”问题,不仅引发对于保定的强烈关注,更引发其房价和股价急速上涨,也倒逼北京市委书记调研通州、重申通州建设首都城市副中心的定位,从而引发新一轮区域博弈。

  然而,所有问题的前提是首都“非核心功能”疏解,那么何谓“非核心功能”?为何要对其进行疏解?如果疏解,如何疏解——是集中疏解还是分散疏解?是在北京市域范围内疏解还是在更广泛的范围内疏解?应将哪些机构疏解出去?是否如舆论广泛关注的那样会建设“行政副中心”?如果建设,应该选址何处……21世纪经济报道记者就此采访了北京大学教授、中国区域科学学会会长杨开忠。

  他认为,为适应中国在全球崛起、创新驱动发展和从生产贸易大国向投资金融大国转型的全局性、根本性变化的要求,北京城市性质应该进行调整,进而在此基础上进行功能疏解。对于政治中心功能方面的疏解,他尤其提到,“要区别北京的国家政治和行政管理功能”。

  1. “首都核心功能”清单应调整完善

  《21世纪》:2月26日,习近平总书记在北京市考察座谈会上的讲话,提出要坚持和强化首都核心功能,调整疏解“非首都核心功能”,引起多方面的热烈讨论,那么,什么是“首都功能”?如何划分“首都核心功能”和“非首都核心功能”?

  杨开忠:城市功能分为基本功能和非基本功能:基本功能是为城市外部市场提供产品和服务的,其存在和发展取决于城市以外的市场需求,不依赖于本地需求,是城市生存和发展的根本所在;非基本功能也称地方性功能或服务性功能,是为本地提供产品和服务的,其存在和发展取决于本地需求,从根本上依赖于基本功能。

  从这一划分来看,首都功能首先一定是首都城市基本功能。不过,首都功能有狭义和广义之分:狭义的首都功能,单纯指首都城市基本功能中的全国政治和公共管理功能,即全国政治中心功能;广义的首都功能,则指首都城市的全部基本功能。

  我理解,作为首都功能——无论是“首都核心功能”还是“非首都核心功能”,都是首都城市的基本功能,所不同的是,“首都核心功能”是主导的基本功能,“非首都核心功能”是非主导的基本功能。“首都核心功能”和“非首都核心功能”具体划分,在不同环境下应该是不同的。2005年国务院批复的《北京市总体规划(2004年至2020年)》规划的北京城市主要基本职能——也就是我们现在讲的“首都核心功能”,包括六个方面:第一是中央党政军领导机关所在地;第二是邦交国家使馆所在地,国际组织驻华机构主要所在地,国家最高层次对外交往活动的主要发生地;第三是国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地,国家大型文化和体育活动举办地,国家级高等院校及科研院所聚集地;第四是国家经济决策、管理,国家市场准入和监管机构,国家级国有企业总部,国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地,高新技术创新、研发与生产基地;第五是国际著名旅游地、古都文化旅游,国际旅游门户与服务基地;第六是重要的洲际航空门户和国际航空枢纽,国家铁路、公路枢纽。

  现在,内外环境发生了变化,这种划分应该进行调整完善。

  2. 应再明确北京经济指挥中心的定位

  《21世纪》:你认为“首都核心功能”清单,现在应该怎样调整完善?

  杨开忠:从广义角度讲,北京“首都核心功能”调整完善应当适应中国在全球崛起、创新驱动发展和从生产贸易大国向投资金融大国转型的全局性、根本性变化的要求,着力加强国际功能、创新功能和金融功能。

  综观各方面情况,我主张,在坚持全国政治中心、文化中心定位的同时,应明确北京是全国科技创新中心、全国经济指挥中心和国际交往中心。在这里,国际交往既包括政府之间的交往,也包括企业之间和社会之间的交往。

  在明确这些性质的基础上,首都核心功能清单应结合疏解首都功能的需要,至少做两方面的升级调整:第一,上述《北京市城市总体规划(2004年至2020年)》规划的第三方面的首都核心功能,应按照国际化和疏解功能的要求,调整为“国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地,国家和世界主要文化和体育活动举办地,国家主要高等院校及科研院所聚集地”;第二,上述规划第四方面的功能,应按照经济指挥中心、创新中心和疏解“生产基地”的要求,调整完善为“国家经济决策、管理,国家市场准入和监管机构,世界级企业总部,国家和世界主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地,高精尖技术创新研发基地”。

  《21世纪》:明确北京作为经济指挥中心的定位,与上世纪80年代以来北京在性质上不再提经济中心似乎是矛盾的。这是基于什么考虑?

  杨开忠:1949年以来,北京城市基本功能定位有三次较大的调整:从上世纪80年代以来,不再在城市性质上对北京经济功能进行概括,只是一般地提出“经济发达的”、“适度发展现代制造业、大力发展现代服务业”。这样做的动机是好的,但效果很差。

  这是因为,对于一个特大城市区域,经济无疑是重要的,而“适度发展现代制造业、大力发展现代服务业”中的“适度”和“现代”没有一个公认的客观标准,结果,在城市性质上不对北京经济功能定性客观上造成了对北京经济功能的放任发展,最终想发展什么样的经济活动就可以发展。这显然不利于“有所为有所不为”,不利于集中力量培育发展北京的世界城市职能,也不利于控制低端经济活动进入北京,实现人口资源环境的可持续发展。

  因此,应当实事求是,根据北京国家首都、世界城市的基本性质,在性质上明确北京作为经济指挥中心的定位,凡是不符合这一性质的经济活动,均属于“非首都核心功能”,均应疏解。

  • 责任编辑:宋代伦

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