郑永年:中国政治中的“群众路线”

  中国是一党长期执政的国家。毛泽东说过要用民主的方式来解决人亡政息的问题,就是前面所说的每隔几年来一次的群众运动。但这已经被证明很难持续。不过,问题仍然没有得到解决,执政党今天仍然面临官僚化的最大威胁。

  群众路线要成为中共生存和发展的有效方法,必须既表现为理论,也表现为制度。在中国,群众路线仍然停留在偶尔发生的(非制度化的)政治实践上。这也就是一些人总是把群众路线和群众运动等同起来,因为在没有理论和制度的情况下,群众路线是否存在,就取决于领导人的个人偏好。

  首先必须解决理论上的问题。群众路线被边缘化,首先是因为人们在理论上对此很模糊。近年来,学界和政策研究界流行着很多驱使执政党“非政治化”的概念。例如“执政党的自主性”概念,就是说执政党不应当受任何社会力量的制约,在政策制订和实施过程中具有高度自主性。这是西方学界和政策研究界所提倡的“政府(国家)自主性”的中国翻版。在西方,这是一个古老的问题。马克思认为西方的政府是资产阶级的代理人(他那个时代)。但后来人们发现,其实政府拥有高度的自主性,在决策和政策实施时,不代表哪个阶级或利益群体的利益。不过,把这个概念机械地使用到中共,就非常危险。如果“自主性”意味着执政党在决策和执行政策时,不能被任何既得利益所绑架,这可以理解;但如果意味着执政党可以脱离社会而自主决策,则是极其危险的事情。

  另一个观念就是上世纪八九十年代非常流行的“行政吸纳政治”。这个概念主要用于解释香港、新加坡等地的行政经验,因为政府能够提供充分的社会服务,就不需通过西方那样的政治了。这实在是误解。香港在港英时期不需要政治,因为香港的政治由伦敦说了算,香港人毫无权利去谈论、参与政治,香港的公务系统只是执行英国人的政治意志。在新加坡,尽管行政效率非常高,但其背后就是政治。李光耀之所以能够对国家进行有效治理,是因为他是最讲政治的。只不过是新加坡的政治主要表现为制度和专业主义。新加坡的很多组织形式,都有当时共产党组织的影子,只不过表现为法治形式。因此,群众路线在新加坡高度制度化,部长和议员每周定期要接见和解决选民所面临的问题。在民主政治下,只有到了选举的时候,政治人物为了选票,才开始和社会接触。但新加坡的执政党和群众的互动是每时每刻的。当然,加坡的群众路线体现在政治、社会生活的方方面面。行政效率最高,也不能吸纳政治;相反,高效率的行政,必须基于有效的政治之上。

  同样重要的是群众路线的制度体现。这更是一个系统工程,中国仍然有很多的事情要做。

  既要专业化也要讲政治

  首先是群众路线必须在制度上体现党的性质。中共是中国政治的核心,党管政治,因此党应当是联系群众的工具,必须是群众中间先进的部分,否则执政党的合法性就会成为大问题。如果说民主社会,政治官员的合法性是民众的投票“投”出来的,中国政治官员的合法性,应当是走群众路线“走”出来的。这方面,中共在录用政治官员时,需要考虑到群众自下而上的评估(而非仅是党内的评估),并且需要制度化。1980年代提出干部“四化”,即革命、年轻、知识和专业化。从制度层面来说,后三项比较容易量化,实践上也得到了强调,但第一项最重要的却被忽视。当然,在建设年代,对“革命化”应当做不一样的解释,主要是干部要懂政治,也就是群众路线,深刻理解他们的权力来自群众,要向群众负责。政治官员没有专业化和知识化不行,但不讲政治也不行。

  与之相关的问题,就是政治和行政的相对分离。政治强调路线方向,讲人民的满意和国家的长远利益,而行政强调政策执行,讲效率。在行政方面,专业主义非常重要。这一块,现在仍然存在着政治化过度的现象,需要减少政治化的程度。司法、教育、文化等等领域的政治性仍然过度,而专业主义不够。但在政治领域(主要是党务领域),则应当要更多的扁平化。不仅要在党的高层和基层之间,也要在党的高层和普通群众之间建立有机的联系。表现在组织构架上,就需要把政治系统和行政系统区分开来;表现在人事制度上,应当把培养政治人才和官僚人才(公务员)的制度区分开来。目前用培养官僚的办法来培养党的官员,很难培养出好的干部来。

责任编辑:辛忠

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