姜志勇:基层改革探索需要制度保障

  大公网特约评论员 姜志勇

  中国全面改革启动以来,在做好顶层设计、进行顶层推动的同时,如何激发基层的改革积极性、鼓励基层勇于开展改革探索和创新,一直是高层关注的重大问题。实际上,这一轮改革虽然是顶层设计为主,但基层探索的状况也在某种程度上决定改革成败。

  在推动基层改革探索方面,目前高层的做法主要是两类:

  一是普遍主义方面,以言语鼓励、会议文件要求为主。比如,在2014年初,习近平总书记曾强调,要鼓励基层探索,改革要允许出错,要不怕犯错,只要方案设计好了就大胆的去闯、大胆的试。2014年召开的八次中央深改组会议,几乎每一次会议上都会提到基层的落实和探索问题,第七次会议提到要推动改革的顶层设计和基层探索良性互动。领导人的讲话和中央文件对改革探索的要求,激发了社会的改革积极性,也使得地方意识到了自身在改革中的责任。

  二是特殊主义方面,以改革试点为主。对于具体的改革,为了鼓励基层探索,中央采取了试点的办法,即针对某一项改革,选取若干地方先进行试点,鼓励试点的地方积极探索,并总结经验,为全面推开改革做准备。对于那些被选中作为试点的地方来说,改革探索就不仅仅是泛泛的文件要求,而是实实在在的工作部署。

  一年以来,中央在采取了以上两类措施后,地方的改革探索工作有条不紊的开展。不过,基层干部反映,他们的积极性依然不高,他们更愿意依葫芦画瓢,而不愿意自主创新;他们更愿意上级把方案定的详细些,好让自己照着做,而不愿意自己去发挥。这种现象,除了思想认识方面的原因外,最主要的原因就在于改革的风险和制度困境。

  在风险方面。改革是权力、利益关系的调整,很多改革都要触动现有的法律和行政体制,如机构改革中不论撤销哪个机构,都会影响一大批人,更为影响和这个机构对应的上级部门,上级部门不满的话,就可能在拨款、项目等方面进行掣肘。而地方各级之间、各部门之间权力利益关系错综交织,在没有法律、制度保障的情况下,地方领导人不敢进行改革。即使是被选中作为改革试点的地方,面对试点也不是很积极,他们搞不清上级让他们试点的意图是什么,也不愿意因为试点而承担上下级、部门之间因改革而引发的利益纠纷矛盾,他们之所以愿意作为试点单位或改革前期积极申报试点改革,大多只是愿意享受试点带来的好处,大多只是愿意把争取到试点作为自身政绩的体现,而不是试点申请成功之后的具体改革工作。

  对地方领导人来说,改革也存在掉乌纱帽的风险。现在的基层干部许多都是异地任职,轮岗很快,一般都是干一届换一个地方,这种情况让他们没有动力去进行改革。尤其是现在反腐败形势严峻,基层干部工作都比较小心谨慎,不愿意得罪人,不愿意自己成为举报的对象。就拿机构改革来说,机构改革必然会撤销或合并一批机构,这意味着一大批人员需要安置,尤其是被撤销机构的领导班子,稍弄不好就可能引发当地干部不满,这些人不满的话就会向上级写匿名甚至实名材料,这对干部来说是非常危险的。现在的地方干部在“三公”消费方面都或多或少存在问题,当然这种问题也是制度困境,例如上级来检查组了,不请客吃饭的话肯定会得罪人,再如跑项目,不送礼的话成功的可能性很小,地方领导人也是没有办法。地方官场的这种情况不是几个人的问题,而是整个政治文化的问题,这些都是潜规则,但没有制度支撑,要是被上级某个不喜欢自己的领导利用了,自己的乌纱帽就很难保住。更为值得关注的是,在上级组织部门的考证指标中,当地干部队伍状况是重要考核指标,地方领导为了维持一个安定和谐的干部队伍,也不会愿意推行机构改革,最好的状况是上级提出明确要求,明确撤销哪些部门、干部怎么安置。

  在困境方面。目前,基层改革探索除了面临改革带来的权力利益风险之外,最为主要的改革难题是制度和法律困境。许多制度和权力都是中央或国家法律规定的,基层无权改革。典型的是行政审批制度改革,按照国家法律规定,有权设立行政审批权的是党中央国务院,省级政府也能设立,但县级政府没有设立或废除行政审批权的权力,而国家又要基层推进这项改革,地方人员很困惑,当然他们无权也不敢废除行政审批权,即使明知道某项审批权不合时宜也不能改变什么。目前,基层的行政审批制度改革多是依葫芦画瓢,即上级怎么搞,他们就怎么搞,他们坦言,自身在这方面能做的工作只是优化审批服务,而不能对审批权做什么。

  对改革来说,顶层设计只是规定了改革的原则和方向,具体如何落实、如何与差异巨大的各地情况结合起来,就必须靠基层的探索和创新,可以采取以下措施:首先,从制度上保护那些推行改革的干部,让他们在进行改革的时候没有后顾之忧,让他们不至于因为改革而成为他人攻击的对象。其次,从制度上对基层改革松绑,赋予基层更多的制度自主权。改革没有完成时,赋予地方制度自主权,不但有利于本次改革,也有利于今后基层根据当地情况进行制度调整。第三,对于试点方案,要提出更为明确的要求,杜绝地方应付了事情况的发生。第四,要改革干部考核办法,虽然中央多次提到要改变已有的GDP考核、数据考核,但一些地方考核的重点依然是各种增长指标,中央应该明确要求将改革作为考核的重要指标之一,以此来推动地方干部把目光从经济增长转移到推动改革上。

  (姜志勇,国家信息中心副处长,生民书院院长) 

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责任编辑:宋代伦

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