姜志勇:中国行政主导型改革机制反思

  大公网特约评论员 姜志勇

  中共十八届三中全会揭开了中国新一轮改革的帷幕,在习近平的领导下中国成立了自上而下的改革机构,并赋予其明确的职能,且通过十八届四中全会将改革和法治两个主题紧密联系起来,形成了全新的改革机制。一年多来,在高层的推动下,中国改革全面铺开,成效显着,但也出现了不良现象,改革机制经过一年多运行,其中一些问题值得深思、反思。

  建立行政主导型改革机制

  中国新一轮改革机制主要由几个方面组成,一是机构人员,从中央到县级党委都成立了全面深化改革领导小组,下设改革办和若干专项小组,改革小组是主导改革的力量,组长由书记担任,习近平是中央深改组组长,县级改革小组的组长是县委书记,行政首长一般担任排名第一的副组长。二是职能权力,中央深改组的职能是顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实,地方各级深改组的职能权力也是这四个方面。通过职能定位明确深改组的权力,更通过顶层设计职能将改革权力集中到了中央。三是运作方式,上下级之间深改组的关系是领导与被领导关系,上级深改组负责改革目标设定、时间表、方案设计,下级负责落实和次一级的改革目标设定、时间表、方案设计,下级还需向上级定期报告改革开展情况。在这一运作方式中,下级改革更多时候是被动的。四是注重反腐、改革和法治三者的协调,这涉及改革的手段,反腐有利于破除改革阻力和利益集团,强调法治将使得改革在规定的道路上前行。

  当前的改革机制是行政主导型,即从改革动力、改革目标到改革方案都取决于深改组,特别是上级深改组,下级更多的工作是落实和任务分解,通过自上而下的行政推动来进行改革。这套机制类似于目前的行政体制,从中央到地方都有深改组,机构完备,职能明确。行政主导型也体现在改革中政府与市场、社会等的关系上,虽然政府强调简政放权,释放市场和社会的活力,但是主导权在政府,改革的目标、进程、方向都由政府制定。

  行政主导型改革机制在当代中国有其合理性和必要性,尤其是在凝聚改革共识、破除利益集团阻扰和推动改革方面。经过三十多年的改革开放,中国社会出现了几大特点,一是既得利益者增多,且走向团伙化,官商学可能牵连在同一利益上;二是思想多元化,主流意识形态坚守阵地,西方思想大量进入,传统文化再度兴起,人民的思想观念差异越来越大;三是官员队伍腐败日益加深,群众对政府官员的信任度以及政府官员的威信都在不断下降;四是改革的阻力越来越大,没有一个强力机构改革很难推动。2000年以来,国家也陆续出台了一些改革方案,如非公经济36条,但落实效果不是很好。这一轮改革开展以来,在中央深改组的推动下,因为由强有力的机构,加之领导人的巨大权威,改革在凝聚共识、破除阻力等方面效果明显,改革呈现了近一二十些年来难得的良好局面。

  行政主导型改革机制也存在不足

  经过一年多运行,改革中出现的一些问题暴露了改革机制的不足,值得深思、反思,更亟需改革者重视并加以完善。

  第一,在机构方面,基层深改组作用没有发挥出来。深改组的机构设置从中央到地方都有,但从一年多来的改革情况看,改革工作主要集中在中央和省级深改组,市县两级的深改组工作不多,特别是县级深改组,工作更少,不少县深改组成立大会后就再也没有开过会,县级改革办的主要工作也是应付上级检查和报送改革台账。更为值得关注的是那些专项小组,虽然理论上专项小组负责某一个领域的改革工作,但现实操作中很多改革都由涉及的具体部门负责,并直接向分管领导报告,专项小组成为可有可无的机构,这种情况在县级很普遍。

  第二,在职能方面,顶层设计和督促落实职能需更好履行。深改组的职能是顶层设计、督促落实、整体推进和统筹协调,这其中顶层设计最受学者关注,在学者们的讨论中,顶层设计有几个方面需要深思,一是顶层设计如何接地气,即如何和基层的实际情况相符合;二是顶层设计如何与地方及社会的创新联系起来;三是顶层设计之下基层官员改革的积极性问题,不少基层官员认为既然改革有了顶层设计,那么他们就不需要太多思考,遵照执行就可,在这样的心态下,基层的改革呈现出了不主动、不积极现象。这需要中央更加突出改革的督促落实职能,尤其是随着改革方案出台的越来越多,督促落实的重要性将更加显现。

  第三,在改革方案监管方面,改革监督机制需要完善。深改组一般负责改革的宏观方案,主要是把握原则和方向,而许多改革具体方案主要由所在单位、部门、行业主管机构设计,他们在设计改革方案中难免优先考虑本单位、本部门、本行业的利益,从而使得受众的利益、弱势群体的利益被忽视,这样的情况真实存在。在前不久重庆市公布的医疗改革方案中,改革不仅没有解决看病难的问题,反而8成多医疗项目涨价,这不但有悖于改革初衷,且严重忽视了患者利益,最终这一改革因为抵制太大而被叫停。这一事件也暴露了改革监督机制的不足,未来面对遍地开花的改革和形形色色的改革方案,深改组应更为重视改革方案的监督和检查,严防类似改革方案的出台。

  第四,在操作方式上,时间表是一把双刃剑。这一轮改革中,改革时间表很重要,它不但规定了改革的启动时间,也规定了改革的收工时间。明确的时间安排有利于改革有序开展,但改革是需要智慧的,特别是很多地方的改革,限于人力资源,如在规定的时间里拿不出优秀的改革方案怎么办?在这种压力下,地方改革就可能出现两种情况,一是头疼医头,脚痛医脚,甚至草草出台改革方案,看似解决了问题,实际引发了更严重的副作用。近期北京市为解决人口过多问题,要求用人单位更多吸纳北京户籍的劳动者就业,引发了很大争议,不仅有就业歧视之嫌,也影响北京的国际大城市形象,试问限制外地人就业,那外国人呢?二是地方可能弄虚作假,在改革成效上报虚假情况。特别是在改革监督机制和评估机制不完善的情况下,弄虚作假的情况难以避免。

  第五,行政主导型改革也会受到行政陋习的影响。在行政主导下,下级为了完成上级布置的改革任务,可能出现溜须拍马情况,即把改革当做讨好上级领导的一项工作,按照领导的喜好来开展改革。例如引起了很大争议的校园足球改革。另外,中国自古以来就存在上有政策下有对策的官场恶习,上面的改革方案设置的再好,如果下面结合不好的话,也会出现偏差,从而使得改革效果打折扣。

  (姜志勇,国家信息中心副处长,生民书院院长)


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责任编辑:季冰

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