【专访】李成言:监察委助“依法治腐”上轨道

  图:北京大学廉政建设研究中心主任李成言/大公报记者张宝峰摄

  大公网12月21日讯(记者杨帆、张宝峰)十八届六中全会后,中国国家监察体制改革率先启动,监察委员会(简称监察委)试点正在北京、山西、浙江三地展开,一场事关反腐败长治大计的重大政治改革拉开序幕。中国监察学会原副会长、北京大学廉政建设研究中心主任李成言近日接受记者专访,为读者解释国家监察体制改革的亮点、深意及实操路径。

  根据国家监察体制改革设想,国家监察委员会由人民代表大会产生,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。此外,伴随着监察体制改革的深入,作为法律保障,国家反腐败法也已经提上立法日程。

  由人大产生和授权

  李成言表示,监察委与纪委料会采取“对外分别挂牌、内置合署办公”的形式,监察委既不能脱离党的领导,又要保障执法时的独立性。他建议,取法香港廉政公署,加强监察委的内部监督。

  “监察委员会的设计非常独特。”李成言认为,一方面,全国人大是中国最高权力机关,因此监察委员会必须由人大产生和授权,才能保证其独立工作。另一方面,监察委员会又不能脱离中国独特的政治体制和环境,即不能脱离党的领导,而“纪委、监察委合署办公”正是解决了党的领导问题。

  合署办公无碍独立性

  李成言说,中国与西方的监察委员会制度不同。在西方,监察委或在议会之下,或完全独立。而中国的监察委,是一个既由人大授权,又依法律行事,同时还能体现国家意志的机构。尤为重要的是,监察委在遵循宪法的前提下执法,这正是监察委存在的独特意义。

  图:11月,中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研/资料图片

  “在监察委讨论案件的时候,纪委肯定也会提出意见。”针对外界“合署办公会否让监察委的反腐工作带上意识形态色彩”的质疑,李成言指出,“在案件统筹协调的时候,党的声音可以进来,但是监察委在执法时要遵循法律的要求”。况且,十八大以来党内政治生态正在改善,监察委与纪委合署办公,党的权力介入必须依法依规而行。

  “有必要建立一套保证合署办公公开化、合法化、程序化的制度,以确保监察委在执法时的独立性。”李成言强调。作为知名的反腐问题专家,李成言近期经常获邀参加座谈研讨,为监察体制改革试点建言献策。他透露,有的专家提议在监察委设立监察专员,有的学者倡言打造独立大法官,专家学者的观点仁智各见,但赋予监察委独立执法权成为共识。

  “监察委不是简单的合署办公、协调案件、统筹关系,其整合反腐资源涉及组织架构、人员安排诸多方面,力度前所未有”。除了合并既有的反贪职能,李成言补充道,“必须把审计署拉进来。审计署在工作中最大的障碍就是对同级政府进行审计。在发达国家,审计部门都是独立的,而中国的审计署还在政府序列里,不符合政治监督逻辑。如果三地试点把审计局合并过来,资源整合必然形成硬拳头,更能提升监督效力。”

  审计部门应纳入监察委

  李成言表示,“国家监察委今后如何运作,目前还在研究试点阶段,尚有很多留白。现在关键是推动中国监察制度往前走。哪怕是小一点的进步亦值得支持,即使处在萌芽状态,也需要打下良好的发展基础。相信经过十年乃至更长时间的磨合,监察体制改革未来一定会取得更大的进步。”

  肃贪风暴进入标本兼治新阶段

  图:小学美术老师带领学校美术兴趣小组同学在制作以“廉”为主题的剪纸作品/资料图片

  李成言认为,四年来反腐风暴,可分三个阶段。而国家监察委的应运而生,是水到渠成的结果。监察制度的设立,标志着中国反腐败进入一个标本兼治、治本逐步制度化的新阶段。

  从2012年11月至2014年1月是反腐败的第一阶段。这一阶段主要是以执纪监督的既有手段不断反腐,“治标再治标,为治本赢得时间”,其典型特徵就是先抓大案要案,形成反腐态势,赢得大家认可。十八大后反腐风暴的良好开局,快速提升了人们对执政党的信心。

  从2014年1月到2015年1月是第二阶段。这一时期,“老虎苍蝇一起打”仍在路上,同时纪检监察体制改革开始启动。2014年6月,中央政治局会议审议通过《实施方案》,为纪律检查体制改革明确了“时间表”和“路线图”。

  “从2015年1月到2016年10月六中全会召开,中国进入完善党规党法、全面从严治党的重要时期,这构成了反腐败的第三阶段。”十八大以来修订以及重新制定了55个党内准则、条例,数量之多前所未有,其中最高峰就是六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,自此形成了“从上到下、从下往上”党内监督不留死角的反腐新格局,特别是监督直指最高权力,这在党内监督史上从未有过。

  李成言认为,从十八大迄今,反腐风暴已历四年,显着成效,经验多多。同时,反腐与法律之间的协调问题凸显,外界出现质疑“反腐合法性”的杂音。这一背景下,为了依法治腐,深入推进良治,推出国家监察体制改革可谓顺势而生,民心所向。李成言认为,从纪检体制改革到监察制度破题,这是一个治本逐步制度化的过程。监察委的设立,标志着中国反腐败进入一个标本兼治、惩防并举的新阶段。

  借鉴香港廉政公署加强监督

  图:党员干部在学习《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》知识竞赛现场抢答/资料图片

  国家监察体制改革试点方案提出,监察委员会将“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”,意味着监察委将成为监督公权、遏制腐败的“大管家”。那么,监察委在赢得强势与高效之同时,亦需回答外界疑虑:谁来监督监察委?

  李成言认为,多条监督路径不可或缺:一是权力来源监督,人大授予监察委权力,监察委必须接受人大监督;未来中国将形成“一府一会两院”四架马车的全新格局,每年3月全国两会上,国家监察委负责人须向全国人大汇报工作,接受全国人大监督。其二,新闻舆论等将形成针对监察委的社会监督。试点方案也提出要“强化对监察委员会自身的监督制约”。对此,李成言认为,未来国家监察委应有一个内设监督机制。同时,监察委可设置一个委员会,专门聘请社会贤达,吸纳民主党派,招揽知名人士来监督监察委,形成有效制约机制。

  “监察委应该向香港廉政公署取经。”李成言说,香港廉政公署成立以来,公众认可度持续在80%以上。其重要原因是,有效内部监督制约机制发挥作用,内设监督在法律上独立,可监督廉政公署负责人。它内部聘请数个委员会,由社会贤达反馈各类信息,专门监督廉政公署执法问题,形成有效内部监督。

  反腐立法已提上日程

  此前曾有学者建议将《行政监察法》更名为《国家监察法》,以从法律层面实现对国家机关及其公务员的全覆盖监察。对此,李成言认为,作为国家监察体制改革必不可少的举措,相关立法修法工作一定要配套跟进,其中国家反腐败法已提上立法日程。

  “就像此番整合反腐败的机构资源一样,相应的法律资源也要整合,未来都应统一到国家反腐败法中。”习近平在2013年1月中纪委全会讲话中提出要加快建立反腐败国家立法。李成言说,现在反腐败法已经提上日程,据悉最高人民检察院目前已就国家反腐败立法徵求意见并起草初稿。可以说,这部法律将为监察委员会制度提供重要的法律保障,而监察委员会亦将成为国家反腐败法的组织保障。此外,为保障国家监察委员会改革的落实,应相应修改组织法、编制法等配套法规。

  今年11月下旬,中纪委书记王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时指出,试点过程中要把握好动态平衡,防止过犹不及。对于王岐山所说的“过犹不及”,李成言认为,应该是指一种矛盾状态。

  “目前中国的反腐败权力分散在监察部门、审计部门、反贪部门、预防腐败局等机构中,现在监察体制改革一下子把这些资源都整合起来,因为没有过往经验,未来路线图有待细化,或许调整力量稍大了些,或许没有能力完全掌控,这种可能性就是一种过犹不及的矛盾状态。”李成言指出,即便如此,也并不可怕,矫枉过正还可以及时校正。

  李成言简介

  曾任中国监察学会副会长,现任北京大学廉政研究中心主任、北京大学中国改革理论与实践研究中心主任、全国高校廉政研究与教育学会名誉会长、国家行政学院兼职教授。长期以来,李成言教授领导下的北京大学廉政建设研究中心致力于组织和开展腐败与反腐败、廉政与监察的研究项目、学术交流活动和培训工作,推动当代中国廉政建设理论研究的发展。近年来,北京大学廉政研究中心的研究成果陆续应用于政府部门和教育部门的决策,特别是关于贪官外逃、公职人员财产申报、炫耀性腐败行为、国有资源市场化配置、驻京办裁撤和利益冲突等问题的研究成果,受到相关决策机构高度重视。


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责任编辑:季冰 DN012

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