周其仁:城镇化勿搞大跃进 不要土地城镇化

2013-04-19 13:53:48  来源:瞭望·中国总第202期


 

  据中国社科院去年发布的《城市蓝皮书》,2011年人口城镇化率达到51.27%,城镇常住人口首超农村常住人口,被视之为中国社会的一个转折点。但也有学者质疑,有相当部分“城镇人口”是“被城市化”的,从统计资料上看他们是城市人,但福利、住房、教育等都是农民工式的。

  国务院总理李克强在一次考察调研时强调,中国的城镇化要走集约、节能、生态的新路子,着力提高内在承载力,防止违反规律“人为造城”,以免出现“有城无市”和唱“空城计”,要为农业现代化创造条件、提供市场,让新型城镇化与农业现代化相辅相成。

  该如何评估中国当前的城镇化进程,是否存在违反规律的“造城”,下一步又该如何推进一个健康的城镇化?北京大学国家发展研究院教授周其仁对此发表自己的观点。

  现状:

  城镇化“重地轻人”

  城镇化当然要有高楼大厦、地标建设、大型公共设施等,但前提是人和经济活动的积聚。重视物理外观的城镇化很容易造成一个现象,就是“土地城镇化”快于“人口城镇化”。土地的问题和改革的问题是连在一起的,不改革就不可能有健康的城镇化。要把改革放到城镇化的核心,这样才能走出健康的城镇化道路。

  城镇化首先是人口居住模式的变化,从乡村地区向城镇聚集。简单来说,多少人住在乡村,多少人住在城镇,这样一个比例就称为城镇化率。而城镇的特征就是人口密度比较高,经济密度也比较高。

  城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。有自由及其权利保障的发展,才有城市文明,才有城市形态的物理外观。但是追赶型的后发国家推进城市化,很容易倒因为果,把城市化的物理外观当作根本,以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。后发优势也就很容易变成后发劣势。这些年我们经济中确实出现一种苗头,把城镇建成区,把城区面积扩大,以为这就是城镇化。如果仅把城区面积扩大,相应的人口却没有有效积聚,也没有因此增加收入,扩大城区有什么用?不要简单化了,以为城镇化就是高楼大厦、地标建设、大型公共设施等,这些当然要有,但前提是人和经济活动的积聚。

  收入能增加,你不让人家积聚,他住地下室也要来。收入的机会不增加,强搬到一起晒太阳,就不得人心了。所以发生“逼农民上楼”,这实际上还是追求“物理外观”。农民进城不可能一步登天,需要一个过程。

  重视物理外观的城镇化很容易造成一个现象,就是“土地城镇化”快于“人口城镇化”。之所以会发生这种现象,和中国转型时期产权制度、户籍制度、城市管理制度等,对权利的安排不合理有关。其实,土地的问题和改革的问题是连在一起的,不改革就不可能有健康的城镇化。要把改革放到城镇化的核

  心,这样才能走出健康的城镇化道路。

  教训:

  不能迷信行政权力和命令

  中国当年的教训是什么?想用党政的力量,下命令、搞群众运动、单一地想把国家的钢铁产量搞上去。结果受到一次重大的挫折,这就是“大跃进”。

  国家工业化布了很多局,定了很多点,后来绩效不佳,最后还是改革,又加了一个“再工业化”,就是开放民营准入,才使中国的工业、制造业有世界工厂之地位。这说明,物化指标重要,但体制机制更重要。

  城镇化推进过程中也存在体制机制的问题。因为城镇化一开始都是政府绝对主导,做规划、划地、拿地、筹资、批项目等等,全靠政府。苏联计划时代的城市化也是如此,修了好多城市,但布局太主观,与人口与经济积聚的实际去向背道而驰,结果不少城市严重缺乏活力。别人有高楼我也修高楼,别人有地铁我也修地铁,那可不一定是有活力的城镇化。

  此前媒体报道过“鄂尔多斯鬼城”现象,和房地产泡沫有关系。但也不仅仅是房地产,一些地方的很多领域都有“鄂尔多斯现象”,很多基础设施很宏大,但没有人气,空空如也。很多仿鸟巢的建筑、音乐厅、大学城、体育馆,你靠近看一看,没有活动,没有流量。那样的“投资”,靠什么来背?

  工业化扭转过来靠“再工业化”,即以民营为主的工业化,否则中国早年的工业救国梦想很难实现。中国过去那么多工业部门,里面很多专家官员,也是呕心沥血,这是不能否定的,但结果还是不尽如人意。中国工业布了多少点,比如汽车工业,但最后还是市场里的民营企业才真正打出名堂。

  过去国家工业化的出发点,甚至“大跃进”的出发点都没有错,但效果与意图脱了节。主要就是体制机制不对头,过分迷信物理外观,过分迷信行政命令。一切自上而下,以为指哪儿就一定打哪儿,不容许经济有一个自发的过程。这就是主要的教训。现在要说,盖错一个工厂纠正还比较容易,但造错一个城市,纠错代价就高了去了。

  建议:

  发挥“民办、市场元素”作用

  不能所有事情都是政府来做,不适合政府做的就应该退出来,允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市,一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素,可以由下而上地发挥作用。

  举个例子,有些城市修了很多体育场,修起来后完全可以通过招标方式给民营机构去管理。最好修的时候就开放竞争。全靠行政机构来搞,他们看什么决定盖还是不盖?看什么决定搞什么活动呢?

  所以,不能所有事情都是政府来做,不适合政府做的就应该退出来,允许民营力量更积极地进入到城市建设中。香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的,通过招投标选择公司,香港特区政府把收费权给它多少年,这种体制就好一些。一个公司接手了,做错了市场要处罚它的,就承担财务责任。如果全部靠行政机制,反正纳税人的钱、银行的钱,修好建筑、盖好楼没人来,他们也不大管,谁买单啊?

  一些民办的工业园区,大型居民住区、城市综合体等等,几万人甚至10多万人,靠民营、民办、民管,可以搞得人气很旺。其中当然该政府管的还是政府管,如刑事案件等,没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务,不是非官就管不好的。深圳有个天安数码城,还有一个华南城,都有新鲜经验,可以研究、提炼。

  中国很多镇已经有几十万人口了,但建制上还是镇。为什么?一旦设市,就要四大班子了,行政负荷太重。其实小城市,可能一个管委会就可以了,发挥民间的积极因素,由下而上地发挥管理作用。小区的业主委员会可以选举产生,小城市的管委会为什么不能选举产生?

  出路:

  城镇化也要把权力还给民众

  政府不要什么都冲在最前面,该发挥作用的地方:一是集合信息;二是把规划做好;三是市场和民间实在做不了的,政府要管。但现在大量经济社会事务,民间能办,还能办好,就不妨多去一点行政化色彩。

  后发国家采取计划思维,容易有同样的问题。发达国家会好一点,他们城镇化时间拉得长,没有这么快速。中国现在处于加速度状态,一错就会很严重。

  现行的城市体制,比过去计划经济时代的工业体制,似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。所以在城镇化中政府的功能很重要,但这把“刀”得用到合适的地方,不能乱用。政府在城镇化过程中的作用可以降低一点,不要什么都冲在最前面。政府起到的作用,一是集合信息,帮助大家借鉴先行者的经验;二是把规划做好;三是市场和民间实在不能做的,政府应该兜底,一旦市场有条件做了,要及时放手。

  (摘自《新京报》)

责任编辑: 蓝天
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