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信访制度改革的出路在哪里

适度扩大诉讼受案范围,将更多的信访案件纳入到司法轨道中去解决,而不是让更多的涉诉案件回到信访中解决。
  中国的信访制度是指保障公民在自身的合法权利遭到公权力侵害时,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况、提出诉求的制度总称。它最早可以追溯到政务院1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度,并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。现行《信访条例》由国务院于2005年制定,它废止了旧条例,并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。
  由于目前在一定范围内、一定程度上存在着“信访不信法、信上不信下,信闹不信理”,以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象,人们便将“罪孽”归咎于信访制度本身,甚至有人将信访制度视作“恶法”,建议“取消”之。我对中国信访制度的总体看法是:问题不是出在信访制度本身,而是出在对待信访工作的态度和方法上。
  之所以说问题不是出在信访制度本身上。一是信访制度的定位基本可行。由2005年《信访条例》所确定的现行信访制度,其职能定位和受理范围的划定,在现阶段基本是可行的、有效的,它对于缓解矛盾、解决纠纷、稳定社会、促进经济发展起到了较大的作用。二是目前每年的信访量较大,而且多数上访人的上访还是有理由的。据我们了解,虽然存在着一部分“无理上访户”和“缠访户”,但是多数上访人,尤其是初次上访者,确实还是有上访理由的。他们的合法权利确实受到了基层组织和人员的侵害而又得不到维护。三是信访有助于国家高层直接而广泛地了解和掌握民情、社情、国情。信访是各种社会矛盾和纠纷的缩影,是“民意上达”的通道。通过这一渠道,国家高层可以了解基层政府的管理水平、存在的问题,可以掌握人民群众的各种需求。信访是非常有效的信息收集渠道和中央对基层工作的监督渠道。四是信访是公民权利救济途径之一。由于受案范围的限制,现行仲裁、复议、诉讼制度无法包揽解决所有的社会纠纷,公民确有大量不属于仲裁、复议、诉讼范围内的权利侵害事件需要通过信访解决。尽管信访机构不是法定的裁决机构,但它通过“协调处理”功能事实上起到了解决纠纷的作用。五是社会稳定需要有“出气阀”。在任何一个国度内,不论其政府管理得多好,人们对管理者还不免会有意见。为了让人们出气,以至于有的国家在议会门口设置国家领导的橡皮人,以便人们拳击发泄。由于我国人多意见杂,加之作为“出气阀”的集会游行示威受到严格限制,我们需要保留信访这个“出气阀”,这有利于社会的稳定。
  但是另一方面,我们又看到了一些不理想的现象,似乎与信访制度有关:一是“信访不信法”。无论涉诉案件还是非涉诉案件,都往“信访”走,不往“法院”走。上访人相信“信访”而不相信“法律”;相信“信访”而不相信“法院”。个别基层的“信仿大协调”机制往往将人民法院的终审裁判随意改变,造成司法终审不终,司法权威下降。二是“信闹不信法”。只要有人要上访,地方管理部门就妥协,不讲法律标准,只求太平结果(不上访)。为了劝住信访人的上访,有的政府部门无原则地答应当事人的无理要求,使得“上访获益”,“会哭的孩子有奶吃”,形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈。三是“接访”变成“截访”,“截访”又变成“劫访”。群众合法的上访权利被剥夺,上访群众“被截”、“被劫”、“被处罚”、“被关押”、“被拘留”、“被劳动教养”,甚至于“被判刑”,逼得很多受害者成为肇事者,维权者成为违法者,在群众中造成很坏的影响。原来的信访问题未解决,新的矛盾又发生,又形成新的信访案由。
  但上述现象不是信访制度本身造成的。现行《信访条例》并未将涉诉案件纳入信访范围,并未规定信访可以推翻司法终审,相反,第14条第2款明文规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”现行《信访条例》并未规定对信访者可以“截访”、“劫访”以及其他制裁性行为,相反,第 3条明文规定“应当畅通信访渠道”,“不得打击报复信访人”。所以问题不在于《信访条例》和由这一条例设定的信访制度本身,而在于人们没有严格执行这一条例,是由对待信访的不正确态度和不妥当做法所引起的,特别是在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下,地方部门就来京“花钱销号”,对信访者或者花钱买平安,或者采取违法手段侵犯人权……
  中国对信访制度的改革,重点不是弱化甚于取消信访制度,而是改革对信访的考核制度。
  第一,摆正对信访的态度,改变过去的“过分重视”。“过分”就会出问题。我们要“正确”对待信访,而“正确”对待信访就在于“正常”对待信访。这里需要对信访作正确的判断:中国如果信访过多,是不正常的,也是不应该的,说明基层组织工作未做好;但如果信访过少,也是不正常的,因为这么大的国家,不可能没有一定数量的信访;没有信访更是不可思议的,肯定是虚假的事实,违背客观规律。
  第二,改革对待信访的考核,中央要减少对地方党政领导的压力,不按信访量给各地排名。不能追求“零上访”。不能不讲“因果关系”而搞“一票否决制”,不能不加区别地按上访人数追究领导人责任。要从结果考核转变为过程考核。区别无理上访者与有理上访者。前者的上访不应当由领导人来承担责任,对于后者的上访,可采取“倒查”机制,追究有关人员的法律责任。
  第三,正确对待信访者的上访权利。公民信访是由宪法和《信访条例》所设定的基本权利。无论他是否有理,他都拥有上访的权利。不得以任何理由“截访”、“劫访”。至于信访者在上访中有闹访或者发生其他扰乱公共秩序行为的,应当依法追究责任。
  第四,处理信访案件,要坚持法律原则和法律标准。无规矩不成方圆。不得“花钱买平安”,让无理上访者获益。
  第五,让涉诉案件回到司法程序去解决,信访机构不得接受涉诉案件。不得通过信访程序推翻司法裁判。适度扩大诉讼受案范围,将更多的信访案件纳入到司法轨道中去解决,而不是让更多的涉诉案件回到信访中解决。(胡建淼)
  • 责任编辑:辛忠

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