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毛寿龙:政府软实力提升与治道变革

有硬实力的政府,显然是有硬能力的政府,是以强制力为秩序的核心。有软实力的政府,显然是以伦理价值为秩序核心,一种以自愿合作为基础的秩序。

  文_毛寿龙


  提升政府软实力意义重大

  自约瑟夫·奈提出软实力之后,在学术界掀起了软实力研究的浪潮。这不仅表现在国际政治领域,而且还表现在企业管理学和公共管理学领域。企业管理学者强调企业的软实力建设,公共管理学者则很重视政府软实力的建设。政府的硬实力可以说是由政府所拥有的资源构成的,比如政府所拥有的财政能力、政府所拥有的组织能力、人力资源能力,也包括政府管理社会和经济所能动用的宏观调控能力、市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力。一个强大的政府显然拥有多方面的硬实力,没有这些硬实力,政府就会成为一个软弱的政府,一旦出现宏观经济稳定、市场问题、社会危机,就不可能有实力去解决,其提供公共服务满足其公民需要的能力也就不足,公民的健康、教育和保障水平就会大大下降。然而,仅有硬实力是远远不够的,政府在拥有硬实力的同时必须注重自身软实力的提升。
  在政治学里,合法性的英文是legitimacy。什么是合法性?每个学者有不同的定义,但其核心的意思是被统治者对统治者的支持和认可。①在政治学里,统治者掌握着政治权力,尤其是掌握着强制力,而这个强制力一般都是由政府来掌握的。一个政府的政治权力,意味着一个政府的硬实力。政治权力意味着强制力,充分的政治强制力意味着一个国家的政府有强大的强制力,从而可以充分提供秩序、控制暴力冲突。政府缺乏政治硬实力的国家一般都是失败国家,在这样的国家比如索马里,往往是军阀混战,民不聊生。政府掌握充分硬实力的国家,表明国家能够有效地控制任何反对秩序和稳定的力量,从而有良好的政治秩序。在这样的国家里,政治上是和平稳定的,国家的立法、行政和司法权力能够有效运作。②这表明政府的政治硬实力是非常重要的,不过仅仅有硬实力是不够的,任何政府在建设硬实力的同时,都会设法提升合法性,也就是政治的软实力,否则容易产生合法性危机,或者治理危机。在这个方面,提升软实力的方法是,在政治上尽可能制度化,国家有很强的提供可靠政治制度的能力,制定一个有效运作的宪法,任何政治力量都在宪法的范围内活动;制定立法法、行政组织法、各种诉讼法,让立法、行政和司法权力有法可依。在中国就是加强和完善人民代表制度、政治协商制度、行政法治和行政诉讼等制度。政治的制度化和法律化,可以让任何可能的政治冲突控制在制度和法律的框架之内,不仅让政治权力有效运作,而且还可以把权力放在笼子里,有效预防权力的腐败。在政治上不仅仅依靠强制力,更重要的是进行制度化的建设,这是现代政府迅速提升政府软实力,从而提高政治合法性水平的重要途径。
  从经济角度来说,政府的硬实力主要表现在政府能够获得多少财政能力上。一般来说,一个实力比较弱的国家,财政汲取能力比较弱,一个实力比较强的国家,就有很高的财政汲取能力。发展中国家,尤其是缺乏经济硬实力的国家,往往缺乏财政汲取能力,而发达国家一般财政汲取能力都很强。发达国家财政能力强,一般都不表现在国家拥有多少资源,直接掌握多少经济份额,而是表现在它们的财政量有多大,与公共服务有多大的关系。
  通过把财政建设成公共财政制度,也就是把财政直接与公共服务相关,发达国家征税成本就比较低,因为这时候公共财政是公共服务的价格,老百姓出钱给公共财政,是为了获得相应的公共服务。在公共财政是公共服务的价格的国家,政府不必依赖不太可靠的间接税,如关税和营业税等流转税,而可以依赖征收直接税,比如个人所得税、消费税和物业税等。对公民直接征税,一般来说容易引起公民反感。对公民间接征税,公民不反感,但容易抑制投资。依赖直接税,而不是间接税,并使纳税与公共服务直接相关,可以充分鼓励投资,充分激发公民个人的纳税积极性,减少征收直接税的阻力。所以,在经济学角度,政府要提升硬实力,更要提升软实力,而其软实力主要体现在公民个人对于纳税的充分支持上。其提升的途径是,让财政从吃饭财政、特权财政、部门财政,转向公共服务的财政。
  公共服务的财政,首先要控制政府的行政支出比例,尤其是控制公民最痛恨的“三公”支出。其次是让公共财政总是和公共服务是直接相关的。比如消费税和物业税,基本都留给地方,是地方税,并且总是和当地的公共服务支出相关,地方政府公共服务好,公民个人收入提高消费增加,当地的物业价格水平也上涨,地方税收也得到提高。再次是让公共财政公开透明,而且由老百姓自己来决定公共财政的支出结构。这样,公共财政的汲取就可以获得公民的充分支持,政府也因此而获得了软实力。
  从社会的角度来看,政府社会管理能力中的硬实力,主要取决于政府的各种强制力,否则社会中就会滋生出很多消极的,甚至是黑社会的力量,公民人身安全和基本的生活都无法得到保障。政府有足够的硬实力,就可以确保对社会进行有效的渗透,从而保护每一个公民的人身权利和财产权利不受黑社会势力的控制和侵害,同时也确保社会生活的基本秩序。这是政府的硬实力所在,没有这些硬实力,政府就软弱无能。
  不过,政府如果能够进行社会管理创新,提高自身的软实力,就可以更好地减少社会管理的阻力,降低社会管理的成本,提高社会管理的绩效。比如政府充分培养社会组织,让很多问题都在社会组织层次得到了解决。政府充分培养公民意识③,培养社区的自主治理能力,则邻里纠纷、房屋的维修、垃圾分类等都会在社区层次得到很好的解决,这就可以节约很多管理成本。政府如果和社会组织、社区等基层治理组织建立了良好的合作关系,则政府的很多事情都可以交给社会去办,政府就不仅提升了自己的社会管理能力,而且还在社会管理领域获得了更多的朋友。更多的朋友,意味着政府拥有更多的社会公信力,意味着政府拥有更多的社会资本,也就是拥有了更多的软实力。
  政府的公共政策能力对于政府的硬实力来说,也是非常重要的内涵。它包括政府自身界定问题的能力,政策议程设定能力,价值选择的能力等。这些能力需要有很多政策研究和分析机构,给政府的公共政策提供强有力的支持系统。如果有了这些,政府就拥有了公共政策的硬实力。但是要真正实现公共政策的科学化,还需要政府公共政策的软实力,这就需要政府充分利用外脑,充分培养独立的思想库,实行科学决策,否则政府很可能会局限于自己的角度,局限于自己的偏见。
  除此之外,政府还需要充分考虑各个方面的利益和见解,他们的见解并不一定科学,也未必正确,但却可能合乎他们的利益。政府的公共利益在很多方面是独立于各个方面的特殊利益的,但是政府的公共利益也是各个方面特殊利益的综合体。所以,政府的公共政策也需要充分考虑到各个方面的利益,在公共政策的各个阶段,让各个方面能够参与到公共政策过程当中来。这样,政府就可以充分考虑到政策的复杂性。政策硬实力很强的政府,其政策制定、执行和评估能力都很强。但是制定得很好的政策都可能有缺陷,由于缺乏专家的参与,很多很好的政策可能就失败在一个细节上。由于缺乏民主参与,很多很好的政策制定过程很顺利,但是执行过程却困难重重,缺乏各个方面的支持;或者政策制定和执行都很好,但是得到的评估却很差。
  所以,政府的政策需要有硬实力,也需要软实力,软实力体现在政策过程的公共性、开放性方面,在开放的公共政策过程中,有充分的专家和民主参与,其界定的问题都是大家选择的,其价值是多样化的、符合实际的,所有的备选方案几乎都是考虑过的,政策议程不是可操纵的,政策评估是360度全方位的,政策制定虽然稍稍慢一点,但政策执行确实很少有阻力,一旦政策出现偏差,也能很容易得到调整。所以,提升政府政策软实力的方法就是,实现政策过程的开放性,提高政策过程的专家和公众参与水平。

  提升政府软实力的路径选择

  政府不仅要提升硬实力,还要提升软实力,提升软实力就要提高政治权力的制度化,提升财政的公共性水平,提升社会管理的社会资本,增加政策过程的开放和参与度。这些做法实际上就是治道变革的进程:
  转变政府职能,实现有限政府。有限政府不仅要求政府不去做公民个人、社会和企业自己可以做的事情,还要求政府不去做自己做不好的事情。它要求宏观调控只用有限的财政和货币政策,而不是通过政治权力去大规模地干预个人、社会和经济活动。它要求国有企业按照市场规则运作,它要求政企分开,政府不承担企业的盈亏,不干预企业的任何市场决策。它要求政事分开,事业单位独立自主决定自己的事务。它要求政社分开,社会组织不能是准政府组织,是政府的准政府机构。它要求减少政府的行政审批事项,政府的审批和监管权力按照服务型政府的要求运作④,政府要梳理清楚行政审批和行政许可的关系,坚决清理非行政许可的审批项目,加强对行政审批设定的监督⑤。
  政府规模很大,看起来感觉像是政府实力很强,但机构臃肿,人浮于事,权力缺乏界限,则会导致很多领域、很多地方越位,这必然挤压了公民个人、社会和企业的发展空间,其结果是政府独大,但很多问题反而得不到很好的处理。政府强势介入经济、社会,短期内利用公共资源的市场化促进了经济社会的发展,但的确也会导致很多问题,比如环境污染,债务规模失控,市场缺乏秩序,经济结构失衡很难解决,产能越来越过剩,房地产资产泡沫,进出口失衡等问题。这些问题仅靠政府单方面的努力是不够的,它要求政府有硬实力去直接解决问题,但更需要政府发展自己的软实力,让个人、社会和企业与政府一道来解决这些问题。
  只有政府不再靠有级别的硬实力,而是依靠软实力,国有企业、社会组织,尤其是事业单位去行政化的问题才能彻底解决。从弱政府到强政府,是政府硬实力的增进过程。从无限政府到有限政府,是政府软实力增强的过程。
  打造阳光型政府。在过去,政府的硬实力往往取决于其军事力量,军事力量的强大,往往取决于对信息的控制,即使是气象信息,也是重要的军事机密,需要严格保密。但是现在政府的硬实力已经越来越依赖软实力,而软实力往往需要政府能够努力减少敌人,努力增加朋友和合作者。所以,政府的信息已经越来越公开:政府有关公共服务的信息,成为了为大众服务的公共信息;政府有关经济的统计信息,不仅为政府服务,而且也通过公开化为市场服务;政府的财政也开始越来越公开;政府的决策过程也越来越公开;政府的法律、规章、文件,如果不公开,就不得对公民构成约束。虽然国家机密依然必须存在,但是越来越少,即使在传统上属于国家核心机密的军事信息,比如军队的番号和驻扎地,军费支出的规模和结构,国防建设的现状,战略和政策等,也在走向前台。阳光政府的核心就是公开一切可以公开的信息,而保密的信息则是例外,而且有保密的期限。只有一切都是阳光的政府,才可能是廉洁的政府,才可能是具有更高可信度的政府,自然也是有自信,也就是有软实力的政府。从封闭的政府走向阳光的政府,也是政府软实力增强的过程。
  不依靠等级制。在过去,政府的力量在其强制力,强制力是按照等级配置的,下级严格服从上级,上级可以对下级进行指挥和命令,下级一切行动听指挥。等级制的政府有利于提高政府的硬实力,因为这样政府才可以团结一致,解决迫在眉睫的公共问题。不过,等级制的政府往往出现很多意想不到的问题。比如我们要依法行政,但是很多执法的人员级别都比较低,很多一线的警察根本就没有级别。他们如何让街上坐着高级别官员的车也遵守交通规则呢?我们的政府部门如何去监管这些比自己级别还要高的机构呢?他们的硬实力不够怎么办呢?有人认为,这可以提高监管机构的级别,提高监管机构的硬实力,就可以解决监管无法到位的问题。
  但是,监管机构基本上都是执法机构,执法机构的核心是只要法律有权威,执法人员就有权威。如果执法机构依然坚持依靠级别去压人,依靠级别的硬实力,而不是依靠法律的软实力,不是依靠不管级别高低、院子大小都会依法办事的自觉心,执法的秩序就会是猫捉老鼠的秩序,猫来了秩序也来了,猫走了秩序也就乱了套了。所以,在执法领域,政府必须放弃简单依靠级别硬实力的做法,而是要依靠软实力建设,比如执法机构执法公平、公开和公正,让执法的伦理的力量来替代级别的力量,从而让即使是高级别的机构和人都不得不从内心来遵守法律,一旦触犯法律,也只好接受法律的处罚。从依靠级别硬实力到依靠伦理的软实力,政府也必须经过治道变革的过程。

  结论

  在国际政治里,硬实力的关键是有多少敌人被你征服了,而软实力的关键是有多少朋友被你培养了,被你争取到了。对政府来说,硬实力的关键是我解决了多少宏观经济问题,解决了多少市场秩序问题,解决了多少社会管理问题,解决了多少公共服务问题,制定和执行了多好的公共政策。软实力的关键则是我是不是培养了公民、社会和企业组织、非政府组织,它们和政府一起共同来解决这些问题,或者这些问题非政府的力量都能够得到很好地解决,而政府则只需要动用有限的硬实力,来辅助性地解决一些棘手的问题。注重硬实力的政府重视直接的强制力,重视财政能力,重视社会渗透力,重视政策能力,注重软实力的政府重视强制力的被接受力度,重视财政的公共服务能力,重视政府的社会资本,重视政策的公共性水平,更重要的是,重视政府职能转变,建设有效但有限的政府,建设阳光的政府。有硬实力的政府,显然是有硬能力的政府,是以强制力为秩序的核心。有软实力的政府,显然是以伦理价值为秩序核心,一种以自愿合作为基础的秩序。

  【作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导】

  【注释】
  ①参见(法)让-马克·夸克:《合法性与政治》,北京:中央编译出版社,2002年。
  ②参见Robert H.: Bates: When Things Fell Apart, Cambridge University Press, 2008.
  ③刘学军:“社会管理创新视角下的公民意识培育”,《人民论坛·学术前沿》,2012年总第7期(上),第72~79页。
  ④薄贵利:“服务型政府建设战略:目标与重点”,《人民论坛·学术前沿》,2012年第5期,第40~47页。
  ⑤应松年:“行政审批制度改革:反思与创新”,《人民论坛?学术前沿》,2012年第3期,第48~53页。

  • 责任编辑:宋代伦

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