为何是“他们”代表“我们”

2013-03-25 08:34:45  来源:阳光总第144期

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  今年的两会,是实现城乡“同票同权”之后的首次两会。在十二届全国人大代表名额分配中,无论城市还是农村,城乡均按每67万人分配一个名额选出代表。■ 周东飞

  2013全国两会上,两名90后全国人大代表备受关注,来自云南的铁飞燕是其中之一。今年20岁的铁飞燕是一名普通的公路收费员,她曾以弱小之躯救起落水的修桥工人,并用微薄的收入收养弃婴。不过,从“最美90后女孩”到一步跨入最高权力殿堂,这个巨大变化还是让外界难免会以几分疑虑的眼光来看待她。这个“刚走入社会的毛孩子”(铁飞燕语)能代表我们吗?为什么是他们来代表我们?通过详究代表委员的产生机制,我们能够找到确切答案。

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十八大代表产生程序(CFP)

  直接民主和间接民主

  为什么每年春天中国都会召开两会?通俗地说,那是因为很多大事都等着人民来行使“拍板权”。比如,在今年的两会上,将要选举国家领导人,通过政府机构组成人员名单,听取和审议国务院、最高法、最高检的工作报告,等等。宪法赋予人民的管理国家和社会的权力,要通过两会这个舞台,通过选举、审议、讨论、建议等具体议程来实现。

  两会是一个约定俗成的简称,指的分别是全国人大会议和全国政协会议,两个会议的会期安排大致同步,所关注的内容也多有聚焦之处。参加两会的人,分别是全国人大代表和全国政协委员,前者有将近3000人,后者有2000多人。正是这5000多人,代表了全中国13亿人民,在最高政治殿堂上决定大事,参政议政。或许有一个问题:既然是决定大事商议大事,为什么不是我们大家都去决定,而要由代表或委员代表我们?也有一个看上去不那么“像样”的答案:人民大会堂的容量毕竟有限,人人都去就坐不下。

  话糙理不糙,看上去浅薄的答案背后,其实就是直接民主和间接民主的分野。在古希腊城邦民主时代,民主是直接的,公共事务由全体自由民投票决定,并不存在谁来代表他们的问题。但是,对于现代大型国家来说,这种直接民主的实施成本无疑是太高了,高到不可能作为一种常态来存在。于是,间接民主也就是代议制民主随之产生,公共议事由人人参与变成了选举代表参与。在现代政治中,代议民主是一种常态,当然直接民主并没有被废弃。比如,一些国家对于重大事项的全民公投,我们国家农村因为修路修渠召开的全体村民大会等等。

  在宪法意义上,代议机关是一个国家的最高权力机关。在现实生活中,制定法律等国家重大事项都通过代议的方式进行。因此,代表在一定程度上是必须的。

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称为“最美90后”的全国人大代表铁飞燕

  直接选举与间接选举

  人大代表既然代表我们行使权力,那么谁当代表谁不当代表的决定权自然应当掌握在民众手里。铁飞燕既然来自云南昭通,那么是不是昭通民众选举了她呢?事实上不是。因为,人大代表的选举也有两种模式,即直接选举和间接选举。按照现行选举法的规定,县、乡两级人大代表由选区选民直接选举产生,而全国人大代表、省级人大代表和社区市级人大代表,则分别由下一级人民代表大会选举产生。按照这些规定,作为全国人大代表的铁飞燕实际上是由云南省人大通过间接选举产生的。

  一个问题的两个方面,首先是谁来选,上面已经解答,县乡人大代表由我们自己直接选举,县以上的各级人大代表则由间接选举产生。另一个方面,也就是选谁的问题,或者说谁有资格成为我们的代表。铁飞燕在两会之前曾告诉媒体,称她本人也是突然知道自己当选全国人大代表的,非常惊讶,而且一时之间甚至分不清建议和提案的区别。这是一个心直口快的年轻人,但她的说法又让她陷入争议。争议至少有两个层次,一是铁飞燕有没有资格当选,二是铁飞燕是否可以不知情?

  按照宪法的规定,18岁以上的中国公民,除依法剥夺政治权利的人之外,均平等地享有选举权和被选举权。很明显,铁飞燕尽管是90后,和一连参加12界人大会议的老代表比起来,她的确是个“毛孩子”,但是在法律意义上,已经20岁的她足够和70岁、80岁的老代表一道分享选举权和被选举权。至少在年龄上,她不存在“没资格”的问题。此外,依据选举法规定,人大代表候选人由选区或选举单位提名产生。政党、人民团体可以推荐候选人,选民或代表10人以上可联名推荐候选人。由此可知,当选人大代表并非由自己提出,一定程度的意外“这个可以有”。但是,代表候选人也还有一个本人接受不接受的问题,所以完全不知情确实是不应该的。

  既然人大代表要代表人民行使庄重权力,这中间就有一个“两情相悦”的严肃问题。代表和他所代表的选民应当是相互知心知底的,而不是“对面两不识”。这其实也是历年来选举法修订所重点关注的问题之一,逐步添加了诸如宣传代表候选人、组织代表候选人与选民见面、回答选民问题等规定,其目的正是要增强代表的“代表性”。

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全国政协委员姚明在唱国歌

  从4∶1到1∶1

  我们老在说,中国有一个很不合理的弊端,就是无处不在的城乡二元结构。甚至在选举人大代表的问题上,这一弊端也长期存在。1953年制定的第一部选举法规定,各省每80万人选一个代表,而直辖市则每10万人选一个代表。1979年修改的选举法,将这种政治权利的城乡二元化表述得更清晰:农村与城市每一个代表所代表的人口比例,全国为8比1、省为5比1、县为4比1。1995年,这一比例统一修改为4比1。近年来,主张城乡“同票同权”的呼声日高。2010年,选举法的修改终于实现了“城乡按相同人口比例选举人大代表”。

  今年的两会,是实现城乡“同票同权”之后的首次两会。在十二届全国人大代表名额分配中,无论城市还是农村,城乡均按每67万人分配一个名额选出代表。这样做的一个明显结果,就是区域间的代表数量发生了变化。京津沪渝四大直辖市和一些城市化程度较高的沿海地区代表名额有一定程度的减少,而贵州、甘肃、河南等农业人口大省的代表名额相应有所增多。如果说,在上一届全国人大中,农民工代表的出现还是新鲜事儿,随着“同票同权”措施的推行,在本次全国两会上农民工代表已经不再是凤毛麟角。

  也有提出这样的问题:“同票同权”之后,农民占中国人口的多数,农民代表是不是也应当在人大代表中占多数?这样的理解可能有些机械了,一来代表的构成既要考虑城乡之间的平等,也要考虑地区之间的平等,还应当考虑到民族、行业等等方面的代表性和平衡性,因此“人大代表中农民占多数”的情况并没有出现。二来,人大代表的代表性,或者说世界范围内“代议士”的代表性,向来就有所谓身份代表与利益代表的区别。身份代表就是农民代表农民、工人代表工人、律师代表律师,这种理解是有局限的。不同职业身份之间是可以实现利益代言的,比如90后代表铁飞燕的身份是公路收费员,应当算是事业单位的职员,她这次所关注的话题却是农村留守儿童的问题,这就是一种利益代表。

  这样说并不意味着代表构成不重要,而是说不能过于机械地理解问题。事实上,代表构成比例相当重要,近年来代表当中基层代表少而官员代表多的问题就一直遭到诟病。在这次两会上,来自一线的工人、农民代表比上届提高了5个百分点,而官员代表的比例则下降了将近7个百分点。两会的一个重要使命就是要对国家机构的工作进行评头论足,如果官员代表占去了代表的大多数,那么官员自己充当自己的“法官”,两会就失去了意义。同时,基层代表更贴近基层民众,更懂民众的所思所想苦乐酸甜,更能够真正沟通庙堂与民间,更能够为草根代言,这是两会的根本所在。

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  政协委员不等于“上议员”

  全国政协委员姚明上两会,被记者问及提案内容,姚明说“逼出来的提案不是好提案。”我们习惯说两会,习惯将代表、委员并提,习惯将建议、提案并提,其实更需要知道这些并提之中的“大不同”。比方说,政协委员就不需要通过选举产生。有人可能会因此吃惊,觉得这些委员代表我们去参加两会,居然不是选举产生的?其实,政协的相关章程规定得很清楚,政协委员的产生程序是推荐、协商、通过、公布,其中并无选举一项。

  政协委员不通过选举产生,这与政协的位置与职能是相适应的。中国的人大和政协制度,不能简单地拿外国的“两院”来对比。外国的上下两院都是议会的组成部分,但在中国,人大是法定的权力机关和代议机构,政协是“统一战线组织”,前者行使权力机关的立法、选举等各项职能,后者主要是参政议政。人大代表享有不经人大批准不受逮捕的权利,政协委员并无此项待遇。人大代表形成的议案具有法律约束力,而政协委员的提案只起民主监督作用。明白了这些区别,也就很容易得出结论:政协委员是不能等同于“上议员”的。

  政协的职能决定了,名人委员较多并不是一件不可理解的事情。问题的关键在于,无论是媒体还是社会都不应当把两会当成一个追星的场所,追星的自由可以通过其他途径去实现,两会是政治协商、民主监督和参政议政的严肃场合,他们的身份是委员而不是明星,不要过多地关注所谓“花絮”。正因为在两会的场合下,明星们已经具备委员 的公共政治身份,因此他们也有义务完成角色的转换。提案当然不是非交不可,但“雷人提案”多少也是议政水平提高的表现。


 

  “国籍门”仍旧等待说法

  去年底,俏江南创始人张兰的“国籍门”闹得沸沸扬扬。有网友指出,既然张兰已经移民国外,那么她就不应该继续担任北京市朝阳区政协委员。此事最后以张兰辞去政协委员职务结局,但外籍人士能否担任政协委员的问题仍然没有一个明确的说法。尽管去年两会期间政协会议发言人曾就此作出回应,一方面指“部分全国政协委员已加入外国籍”的传言不实,一方面又称“中国不承认双重国籍,如果有外国国籍就自动放弃中国国籍,政协委员外籍是不行的。”然而,后面这个判断其实是找不到明确法律依据的,政协章程对此并无严格规定。

  人大代表 并无类似困惑,因为非中国公民无法享有选举权和被选举权,也就不存在移民后仍然担任人大代表的问题。外籍人士担任中国地方政协委员并非没有先例,据媒体报道,美籍华人庄佩源就曾当选新疆维吾尔自治区十一届政协委员。所以,人大代表“外籍不行”讲得通,换成政协委员就不一定同样讲得通。外籍人士到底能否担任政协委员,一方面需要通过立法或修改政协章程的方式来给出一个明确的答案,另一方面,在制度明晰之前,政协组织应当掌握政协委员的国籍情况,特别是在新遴选政协委员时,应当慎重考虑一个外国人若非友好交往的需要,是否有必要担任中国的政协委员。

  (本刊特约记者)

关键字: 为何 他们 代表
责任编辑: 蓝天
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