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理解习近平的宏大改革战略——总目标和框架性目标

治理国家,制度是起到根本性和长远性的作用的,然而,没有有效的治理能力,再好的制度也难以发挥作用。崔之元借鉴“实验主义治理”理论,将“实验主义治理”理解为通过在实践中提高治理能力而完善和发展治理体系。

  【2014年4月29日,清华大学公共管理学院崔之元教授在美国纽约“社会研究新学院”(New School for Social Research)做了题为“理解习近平的宏大改革战略:总目标和框架性目标”的学术报告。实验主义治理理论的主要代表,哥伦比亚大学大学Charles Sabel教授等三位学者进行了点评。下面是报告和点评的摘要。】

理解习近平的宏大改革战略:总目标和框架性目标

  崔之元教授在讲座中首先指出,理解十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)的关键,在于对改革的“总目标”与“框架性”目标做出区分;随后,他以《决定》第六条和第二十条为例,说明它们作为“框架性”目标的特点;最后,他对各地落实第六条和第二十条的实验做了简略介绍。

  目前一些西方媒体和学者认为《决定》的灵魂是提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。但崔之元认为,对“市场在资源配置中起决定性作用”的提法,要在“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标下来理解。“总目标”是首次在党的决议里这样表述,意义重大。把握“治理体系”、“治理能力”以及这两者之间的关系,是理解三中全会改革战略的关键。

  一些学者将“治理”理解为“法治”,抑或“法治”与“德治”的结合。崔之元认为,如果“治理”的含义仅限于此,那么似乎“决定”中没有必要区分“治理体系”和“治理能力”。同一个国家在同一种治理体系下,不同历史时期呈现的治理能力也可能差别很大。治理国家,制度是起到根本性和长远性的作用的,然而,没有有效的治理能力,再好的制度也难以发挥作用。崔之元借鉴Charles Sabel教授和Jonathan Zeitlin教授的“实验主义治理”理论,将“实验主义治理”理解为通过在实践中提高治理能力而完善和发展治理体系。

  如何从“框架性目标”和实验主义治理理解三中全会

  “框架性目标”的概念源自实验主义治理理论。实验主义治理是一个循环迭代的递归过程,在这一过程中初始的“框架性目标”只是被暂时设定,在不同环境中推进该目标的不同方法进行比较和相互借鉴的基础上,这一目标本身可以被修正或对其理解更加深化。这一过程有以下四个要素:

  大致的“框架目标”与度量它们实现程度的标准,是“中央”和“地方”单位根据与社会利益相关者协商,而共同临时建立的;第二,地方单位被赋予以自己的方式追求这些框架目标的宽泛的自由裁量权;第三,作为这个自由裁量权的条件,这些单位必须定期汇报它们的绩效,并且参与同行评估,同其他使用不同方法实现相同目标的单位的成果进行比较;第四,即最后一个要素,目标、标准和决策程序自身,也被不断扩展的行动者根据评估过程反映出的问题和展示的可能性而适时修正。整个过程循环递归(见Sabel & Zeitlin,Oxford Handbook of Governance,2011,中译发表于本“实验主义治理”微信公共账号第一期)。

  在明确了改革“总目标”后,《决定》六十条中有不少条可以被理解为是“框架性目标”。这些“框架性目标”较为宽泛,并可以在实践中深化认识和修正,从而给予地方执行者一定的自由裁量权进行实验。

  比如,《决定》第六条就是一种“框架性目标”,其全文是:“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,二〇二〇年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

  这里提出的“框架性目标”实际上有三个:“以管资本为主加强国有资产监管”,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”,“提高国有资本收益上缴公共财政比例,二〇二〇年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

  在《决定》公布后,上海率先于2013年12月17日发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,2014年3月23日天津发布了《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》,重庆《关于进一步深化国资国企改革的意见》也即将公布。从这三个方案上看,各地对《决定》第六条中的“框架性目标”的实现方式不尽相同,这是符合实验主义治理的精神的。

  • 责任编辑:宋代伦

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