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秋风:认真对待建制市改革

  随着政府更换,中国掀起新一轮城镇化浪潮。然而,城镇化目前的趋势令人担忧。本轮城镇化是否健全,能否避免重蹈覆辙,要看决策者能否认真对待市制,使之趋向合理。

  市制就是建制市作为一种政府形态在宪制结构的定位,及与其他形态的政府之关系。在中国,建制市包括直辖市、省会城市、计划单列市,地级市,再到县级市等多个层次,总数有六百多。

  应当说,在现行行政区划制度中,市已占据重要位置。省市政府都驻在建制市,建制市是经济社会资源最为集中的地方,各级政府也高度重视市。事实上,过去三十年来的行政区划调整,都围绕市制展开:

  第一,设立了十四个计划单列市,通过赋予其较高行政地位,而给予其较大的发展自主权。

  第二,“地市合一”,原来作为省政府派出机构的地区行署与其所在市合一,而形成地级市。此举培育了二三百座中等城市。过去十几年间,地级市发展极快,实为城市化之主要驱动力量。

  第三,从八十年代后期开始推进县改市,一些工业化水平较高的县被整体改为县级市。目前全国已有三百多座县级市。过去几年,这些县级市的城市化过程迅速推进。

  第四,从四川省分出重庆直辖市。

  然而,现在看来,上述诸多调整,问题重重。关键在于,决策者对市的性质认识不清,人为制造市制之扭曲。

  比如地级市。地、市合一并没有很好地实现城乡同步发展的目标,相反,地级市利用其上级政府的权力优势,汲取县域资源以实现城区的城市化。这一点在中西部地区特别明显。也正是为了解决这一问题,最近两年,中央政府积极推动财政省直管县改革,把县从地级市的约束下解放出来。这已清楚表明,地、市合一体制是不合理的。

  第二,县级市的设立固然推动了基层的城市化,但存在同样问题:县城利用自己的权力优势,汲取县域内各乡镇的资源,县以下各乡镇的发展受到约束。

  地级市、县级市滥用权力汲取下属区域资源,不利于缩小城乡差距,反而在扩大城乡差距。

  为什么三十年的市制创新严重扭曲?症结在于,设计市制时,没有从性质上区分两种类型的政府,把市强行纳入传统行政区划制度内,从而让两类政府不正常地杂交。

  中国历史上,周代社会是城邑社会。春秋末期以后,中国进入乡村社会,人口分散于乡村,形成诸多规模很小的居民点,人口较为集中的城市为数很少。据此,行政区划制度设计的主要考虑是有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制,都是为此而设计的。

  具体地说,已实行两千多年的省-县-乡镇各级政府管辖的区域,均为“面状行政区”,管理广泛而分散的乡村社会,这样的社会是相对静态的,农业生产是相对简单的。因此,政府的功能主要是政治的、司法的,就是征税与维持治安,其它功能是很少的。这种政府可称之为“政治控制型政府”,旨在确保政治与司法对地方和民众的有效控制。

  现代的市,则是“点状行政区”,在较小区域内聚集大量人口、资源,工商业高度发达,资源快速流动、交易。城市政府必须管理流动性较高的人口,协调快速变动的工商业活动,满足高密度、快节奏生活对公共品的需求。因此,市政府的职能大大地不同于传统的县、省政府,可称之为“经济社会组织型政府”。

  • 责任编辑:郑萌

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