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许耀桐:当前中国服务型政府建设的主要任务

中国要破除“全能政府”的观念,确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”,即政府的管理职能是有限的。在市场经济体制下,政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。

  党的十八大报告指出,“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[1]这一论述,为服务型政府究竟是什么样的形态确立了四大标准和四大目标,即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。建设服务型政府,是中国共产党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署,标志着我们党对政府改革和自身建设认识的不断深化。建设服务型政府,既顺应了世界公共行政发展的潮流,也满足了人民群众的迫切愿望。随着民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强,世界各国和人民群众对政府的期望越来越高。在我国,特别迫切的是,要求解决政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题,如形式主义、官僚主义的问题;行政审批程序烦琐,推诿扯皮,效率低下的问题;不作为、乱作为,办事缺乏透明度的问题;一些官员腐败的问题。总之,只有建设服务型政府,才能有效地克服上述弊端,提高人民群众的满意度,树立人民政府的良好形象。

  建设服务型政府,是一项巨大、复杂的系统工程。根据“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的四大标准和四大目标以及中国的具体国情,当前中国的服务型政府建设,归结起来,应具体化为下述12项主要任务。必须加大建设力度,才能使之得到有效的贯彻落实。

  1. 深入贯彻以人为本理念

  由于长期受传统观念的影响,一些政府部门及其工作人员,往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力,来对待群众,不同程度地存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象,这亟待克服。中国是社会主义国家,我们提出建设服务型政府,最重要的一条就是,服务型政府是以人为本的政府。以人为本的政府理论,来源于马克思主义早在19世纪提出来的政府官员是“人民公仆”的观点,毛泽东曾据此提出“全心全意为人民服务”。邓小平说,我们的政府是人民的政府,应该以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”,作为政府施政的目标。江泽民提出“三个代表”重要思想,要求更好地为最广大的人民群众服务,这可以说是服务型政府建设的题中应有之义。“以人为本”是科学发展观的核心立场,我们党强调“以人为本”,要求政府和官员必须“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。政府的权力来自人民,必须服务于人民,接受人民的监督。政府出台的每一项政策,制定的每一个举措,都应该尊重人民意愿,体现人民要求,为人民利益服务。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府,坚定不移地贯彻以人为本执政理念的政府,才是服务型政府。

  2. 确立政府职能有限理念

  中国要破除“全能政府”的观念,确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”,即政府的管理职能是有限的。在市场经济体制下,政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。1978年实行改革开放后,虽然中国逐步地走上市场经济的道路,不断加强市场机制在资源配置中的地位,但是,政府职能在很大程度上仍然发挥着强势的支配作用,扮演着“全能政府”的角色。一些政府部门仍热衷于管理那些管不好也不该管的事情,其原因就在于这些事情具有既得利益可寻。如何从“全能政府”走向“有限政府”,事实上就是转变政府职能、规范行政管理权力的过程,要求政府实现“自身解放”。正因为如此,我们要下决心坚定不移地推进行政体制改革,深化行政体制改革。正如党的十八大报告指出的,要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”。以转变政府职能为重点,加强和完善宏观调控,减少和规范行政审批,把政府职能切实转变到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的轨道上来。需要说明的是,建设服务型政府不能误解为政府提供的服务越多越好,不能把政府当作人民的“保姆”,不能所有的社会服务都要让政府部门提供,政府提供的公共服务是有限服务而非无限服务;不能把政府看作是公共服务的惟一提供者,各种非政府组织、企业单位和公民个人也是公共服务的有效提供者。

  3. 推进政府法治建设

  中国政府自20世纪90年代以来开始推进依法治国进程,但政府治理仍存在着“人治”现象。一些政府官员往往把自己看作是“父母官”,而不是把公民看成是社会主人;只认政府为唯一公共管理主体,而排斥民间组织(NGO)等参与公共管理;各级官员习惯于操纵权力,搞“暗箱操作”,而不愿意“权力在阳光下运行”,公开执法,接受监督;他们更热衷于行政自由裁量权,甚至追求超越于宪法和法律之上的特权,导致了政府管理仍存在长官意志现象,法律形同虚设,违法现象时有发生。当上级领导的批示和指示违反了法律和政策时,下级单位和公务员往往是宁可违法,也不敢违背领导意志。党的十八大报告指出,“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”服务型政府必然是法治政府,推进法治建设,塑造法治政府,是发展市场经济和民主政治的关键,是保护公民权利和公民自由的需要。法治政府的形成和运行,就是要保证如十八大报告所阐述的使“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

  4. 推进政府民主化建设

  习近平同志在2010年9月1日中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋”[2]。政府的权力是人民赋予的,政府的政治官员必须经由人民授权才是合法的。目前,我国政府的政治官员主要靠选拔任命产生,这不利于落实人民群众民主选举的基本权利。在现行干部选拔任命制度下,公务员的晋升主要依赖于上级部门及其领导的信任和赏识。其结果是,公务员层层对上负责。由于目前中国官员的晋升之路,主要决定于上级组织部门,结果导致官员“眼睛朝上看”,把主要精力用于领会上级意图、揣摩领导心思,而不是“眼睛向下看”,更好地为公民和社会提供服务。时间长了,必然在政府部门容易滋生异化了的行政文化,在一些公务员看来,“为人民服务”就是“为首长服务”,“首长满意”就是“人民满意”。如何转变官员“眼睛向上看”的不正常现象呢?最根本的途径是通过组织竞争性的民主选举,让人民拥有从若干个政治精英中选择行政首长的权力。在民主选举的制度之下,选票捏在老百姓手中,官员就不能无视群众,而必须眼睛向下看。一旦离开群众,就意味着自己没有当选的机会。由此可见,只有发展和完善民主机制,通过民主选举,产生政治官员并将政府官员置于社会公众的监督之下,才能切实保障政府官员勤政为民。此外,政府还要拓展有效的公民参与渠道,通过完善立法听证、决策听证、价格听证等途径,提高公民的政治参与热情和对政府治理的影响力,将民意测评和人民满意程度作为评价政府的重要指标。

  5. 建立权力相互制约和相互协调的运行机制

  党的十八大报告指出,“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”政府的权力需要分解,政府的权力更需要制约。英国政治学家阿克顿早就指出,绝对的权力,绝对的腐败。对于政府权力,需要在政治制度的设计上采取防范措施,也就是要对政府权力进行分开和制约,在政府的权力范围内实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。只有建立权力制约和相互协调的运行机制,才能有效地防止出现任何个人和组织过分集权或独揽大权的极端情况,制止政治权力在运行过程中产生的主观随意性。为此,党的十八大报告明确把权力结构划分为“决策权、执行权、监督权”三大构成部分,使这“三权”之间相互制约,并形成有效的运行机制。这样一种“三权相互制约”的权力结构,从根本上防止了对权力的滥用。

  • 责任编辑:郑萌

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