刘卫东:如何看待奥巴马的“挺日”行为

2013-01-06 17:10  来源:观点中国

  据日本新闻网报道,当地时间1月2日,美国总统奥巴马签署了国会通过的2013年度国防授权法案,使其成为正式的法律。这一法案中包含两个与中国有关的条款,分别涉及到钓鱼岛问题和美国对台售武问题,其中前者声称,美国对钓鱼岛主权的最终归属不持立场,但承认日本对该岛屿的行政管辖权,《美日安保条约》第五条规定的美国对日本的安全承诺也适用于钓鱼岛,第三国的单方面行动不会影响美国的这一认识。由于这是美国首次在其国防授权法案中提及中日存在争端的钓鱼岛问题,因而引起了国内媒体的广泛关注,甚至有媒体认为这意味着奥巴马政府放弃了其一贯的“不选边”的立场,给予了日本政府最强烈的支持。究竟应该如何认识美国政府的这一行为?我们不妨从细节上着手做进一步的分析。

  从去年下半年开始,美国国会就在酝酿2013财年的《国防授权法案》,但是直到大选结束以后才有机会由新产生的国会参众两院对此进行具体协商。美国众议院于去年12月20日以315票赞成、107票反对的结果通过了这一法案;美国参议院于21日以81票赞成、14票反对的表决结果也予以通过;之后该提案被提交给总统奥巴马签署。在总计约6330亿美元的国防预算中,有5280亿美元的基础国防经费,供五角大楼在新财年采购武器、开展研发、更新装备和维持人员开销;另有880亿美元的拨款用于海外战争经费,还计划投入170亿美元供能源部进行核武器的项目发展。由此可见,新财年的国防开支主要用来维持美国军事机构的正常运转和海外战事,并未涉及在亚太地区军事行动的具体资金投入。

  对法案条款和出台背景的解读

  我们首先从美国国内的角度来考察这一法案的来龙去脉及其具体内涵。

  第一,这一法案的核心关注是中东问题,涉华问题属于旁枝末节而非重点。法案涉外部分的关注重点是伊朗问题、叙利亚问题以及巴以冲突,在重返亚太战略上的阐述分量与奥巴马政府的大力渲染不太相称,在涉华条款方面的着墨更少。美国国会历来喜欢对他国指手画脚,这与议员们的价值观密切相关,而中国并非唯一的“受害者”。美国国会曾经通过法案谴责其北约盟友土耳其在20世纪初期杀戮国内亚美尼亚人的行为,也曾对否认慰安妇存在的亚洲盟友日本提出公开批评。由于美国宪法赋予了国会议员立法权,他们常常会在一些基本立法中添加一些与主题没有直接关联的条款,这在国会立法中是很常见的。而出于议员之间的相互尊重和利益牵扯,只要这些条款还算基本靠谱,其他议员也不会公开反对。据称倡议加入涉华条款的是来自于弗吉尼亚的民主党参议院吉姆韦伯,他是参议院的资深政客,也一贯反感中国政府的作为,在西藏、新疆、人权等问题上多次发表指责中国的言论。在法案中加入钓鱼岛条款反映了以他为代表的一些议员认为中国近来的行为咄咄逼人,所以要通过这种方式来对中国进行警告。但是美国国内对这些条款的关注很少,最先对此炒作的也是日本媒体,表明涉华条款并非其重点。

  第二,法案仅仅提及宽泛的原则立场,并未涉及具体的干涉方式。表面看来,法案中涉及到钓鱼岛问题的基本表述包括三条,即美国在主权争端上不持立场,美国承认日本对于钓鱼岛的行政权,另外还首次提出第三方的单边行为不会以任何方式影响美国对于日本掌握钓鱼岛行政权的认识。实际上除此以外,法案原文中还一如既往的强调了美国官方表态中的基本主张,即在中国东海的领土冲突中所有相关方需要自我克制,应该使用建设性的国际公认的方式和平解决领土争端和司法争议。所以全面来看,这一表态并未明显超出美国政府的传统立场,但关于第三方单边行动的表述是首次出现,而且指向明确,应该是针对日本国内有人担心的“中国突袭导致岛屿归属迅速变更后美国如何反应”这一问题的回应,实际上就是不承认中国通过武力迅速夺回钓鱼岛导致的行政权的变更,等于是对日本实际控制的支持更近了一步。但是我们还应该看到,一方面两条表态在措辞上仅表明是国会的一种“意向”,对总统没有强制力,这甚至还不如以往曾明确禁止对华出口卫星及相关部件的国防授权法的措辞严厉;另一方面,这些涉华条款仅仅表明了一种立场,并未触及事态激化后美国可能做出的具体反应,依然为未来的行动留下了足够的可调整空间,也表明即使是美国国会也不想象日方期待的那样事先就开出空头支票以免束缚自身手脚。

  第三,奥巴马没有足够的实力来否决这一提案。从宪法授权来讲,国会是美国最高的权力机构,对于国会提交的法案,作为行政部门负责人的总统只有签署和否决两个选择,而无权对提案原文进行修改,也就是说他要么全盘接受要么全盘否定。由于当前奥巴马需要弥合大选带来的美国政坛的分裂和极化现象,同时在避免财政悬崖以及随后的税制改革等至关重要的国内议题上,民主党也急需得到在众议院占据多数席位的共和党的配合,所以他显然不愿进一步得罪对手;而从国防授权法在国会两院的支持率来看,即使奥巴马因为对其中某些条款不满而行使否决权,也无法避免提案返回国会后两院重新以三分之二多数再度通过并立即生效的前景,也就是说奥巴马即使有心也无力反驳,所以对他来说最现实的选择只有签署法案这一项。

  第四,奥巴马签署这一法案并不意味着美国行政部门赞同其中的全部主张。虽然国会享有最高权力,但在外交领域总统的影响要大的多,而且行政部门对于中美日三边关系的认识也远较国会客观务实。由于上述原因,奥巴马政府不得不接受国会的提案,甚至在其施政计划中相当看重的转移关塔那摩监狱囚犯的问题也在同一法案中受到严重限制,奥巴马也不得不吞下这颗苦果以顾全大局,但这并不意味着美国政府的基本政策发生了变化。应该说美国行政部门在中日钓鱼岛争端问题上的态度具有相对的连贯性,其中以前国安会亚洲事务主任贝德的三段论表述最为贴切,即美国在主权争端中不持立场,美国承认日本的行政管辖权,美国支持中日采用和平方式解决争端。但是一方面由于美国政府的相关表态在不同时期的侧重点不同,时而强调不问主权,时而强调认同日本的行政权;另一方面,美国不同部门和官员的表态也稍有出入,导致外界有人认为美国在钓鱼岛问题上的立场不确定,存在“亲日”的趋势。实际上奥巴马政府对于中日在美国亚太战略中的现实定位是非常清楚的,他们不会像国会那样激进,签署这一法案也并不意味着奥巴马政府已经完全走向了中国的对立面。

  法案通过的现实影响

  首先,美国通过进一步确认原有的表态来压制中国,必然迫使中国做出强烈回应。虽然这两项条款在措辞上仅仅使用“国会意向”来表述,但其中所释放的信息不仅损害了中国的核心利益、破坏中美互信,而且也不利于维护东亚地区的和平与稳定。中国方面已经对此明确表示反对。2012年12月27日,中国国防部新闻发言人杨宇军在例行记者会上表示,美国国会“2013财年国防授权法案”涉华内容,粗暴干涉中国主权和内政,对此表示坚决反对。中国外交部也已就此表明了立场。“在钓鱼岛问题上,有的人企图浑水摸鱼,也有的人妄想狐假虎威,这些都是徒劳的。”中国显然希望借此回应来表明立场,即美国通此项法案中的涉华条款是非法的无效的,而且也不会影响中国政府在钓鱼岛问题上的既定决策。

  其次,中美关系不会受到严重冲击。美国通过的2013年国防授权法中的相关内容只是涉华而非对华,而且仅仅是提出一种原则性建议,并非打破常规的重新站队。中国政府做出回应是必然的,但主要也是从法律和道义的角度来进行批驳,不会将其升级至实际行动层次。中美关系的重要性尽人皆知,两国政府都不希望因为对一国所通过立法中的个别涉外条款存在争议就任由中美关系受到损害,中国不会太在意美国国会在说什么而是更为重视奥巴马政府会怎么做。由于这些条款相对温和不具约束力而且仅仅涉及到两国关系中的部分领域,所以可以预见中美关系不会因之受到严重冲击。

  再次,对中日解决钓鱼岛争端的影响不大。虽然美国的原则之一是希望钓鱼岛争端能够通过和平方式得到解决,但由于其不仅再次公开确认了日本的行政管辖权,而且还进一步明确了不接受第三方单方面改变这一现实的举动,必然会给日本国内的右翼势力注入一剂强心针。日本在处理对华关系时历来重视美国的态度,媒体和舆论特别喜欢去寻找美国官方表态中“亲日反华”的蛛丝马迹,并拿来添油加醋大肆渲染,拉大旗作虎皮以弥补自信的不足。所以美国通过的这一法案必然会提升一些强硬派的反华调门。但是日本政府是相对冷静和务实的,尤其是极力追求日本正常国家地位的安倍政府并不像外界料想的那样亲美,他完全有理由担心美国的言论支持究竟能有多大程度表现在具体行动上,与其借助不确定的外力,还不如继续聚焦于既定部署,所以日本不至于因为有了美国的言论支持就大幅改变其原有政策。

  中国如何加以应对

  美国新国防授权法中涉华条款的内容说新不新,说旧不旧,但是显然又给中国提了一个醒。美国对钓鱼岛问题的干涉存在逐步深化的倾向,中国有必要从近期和中长期的角度做出合理应对。

  第一,维持对日本的战略压力但努力避免冲突。中日是钓鱼岛争端中的直接相关方,最终解决问题还要靠中日两国,因此中国要把注意力集中于日本身上。从这一阶段的互动来看,中国提高自身在钓鱼岛海域实际存在的举措是成功的,也将钓鱼岛归属存在争议的现实呈现在国际社会面前。下一阶段我们应该继续保持对日本的战略压力,坚持由官方主导相关活动;但同时也应竭力避免与日本舰船飞机的冲突,很小的偶发事件就可能导致事态的演变超出双方能够理性控制的范围,而且这也会迫使骑虎难下的美国做出进一步的干涉表态。所以中国应该争取真正做到有利有礼有节,把握好一个度,避免事态计划导致双输。

  第二,在道义和舆论上要大力反驳美国的干涉企图但无需反应过度。由于日本是美国的盟国而中国只是美国的合作与竞争对象,美日关系更为亲密是必然的。但是我们同时也要看到,中国的对美价值已经明显超过日本,理性的决策者都不会对此视而不见。美国在中日争端中的利益诉求存在一个范围,中日关系过于亲密和过于紧张都不符合其需求,因此美国也存在制约日本走得过远的一面。我们一方面在道义和舆论上要继续对美国的干涉行为进行谴责,另一方面也不必对其通过国防授权法之类的单一问题反应过度,而是要把更多的精力放在协调对美关系的大局上,以便更充分的发挥美国对日本的牵制作用。

  第三,抓紧国内改革进程,既可以逐步实现全面的对日战略优势,也能够提高美国的对华依赖程度,可谓一举两得。钓鱼岛问题的解决归根结底要靠中国自身实力的提高,如果能够尽快完善国内的体制改革,不仅能够为国民经济的可持续发展提供充足的后劲,而且可以在国际上极大的改善中国的形象,减少美国议员的对华歧视,在实现对日压倒优势的同时也能促使美国更为重视中国,逐步改变中美日三边关系的结构框架。到那个时候,解决钓鱼岛问题就水到渠成了。

  (刘卫东)

责任编辑: 铁言
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