宋小庄:检讨立法会议事规则

2013-02-05 07:23  来源:大公报

  

图∶香港市民抗议反对派议员以“拉布”方式阻扰通过政府“长者生活津贴”方案

  基本法规定,“立法会议事规则由立法会自行制订,但不得与本法相抵触。”由於立法会本身没有基本法的解释权,立法会应当将有关的法律文件向全国人大常委会备案,而特区政府如发现有关的规则和程序抵触香港基本法,可以提出司法覆核的申请,全国人大常委会也可以作出解释。当然,最好是议员们自己发现问题,自行提出对抵触香港基本法的《立法会议事规则》及其下的委员会会议程序的修订。

  过去9个月,香港特区经历了三次具有破坏性、毫无建设性的“拉布”活动。由於立法会有少数议员捣蛋,拖延了比例代表制下对补选作出限制的立法,流产了新一届政府的架构重组方案,延误了数十万计的“长者生活津贴”财政拨款。

  立法会少数议员两次三番“玩”,达到了登峰造极的程度,已经造成物极必反的效应。除了对新一届政府的架构重组社会上尚有不同意见外,对其他“拉布”活动,尤其是对长者生活津贴的“拉布”,可以说劣评如潮,不但使其他不参与“拉布”的议员饱受疲劳轰炸之苦,而且直接侵害了生活在贫困线上长者的福祉,也使广大市民不胜其烦。不少市民反映,本届立法会是香港回归以来最成问题、水平最低的立法会,这可能见仁见智,却不无道理。但全体议员受少数“害群之马”拖累,也实在冤枉得很。

  立会发言权莫滥用

  人们不禁要问,为何在“法治”之区的香港,在庄严肃穆的议事殿堂,少数议员竟然可以如此胡作非为。人们不禁要问,如果连“长者生活津贴”这样的小问题都因为“拉布”而耽搁了两个月,则不久後公布的财政预算案又将遭到怎麽样无理的摆弄,要使特区政府沦落到无钱可用、无可奈何的地步呢?

  当初把少数“害群之马”推上殿堂的选民们可能後悔了,但悔之晚矣!人们也怀疑为什麽不能谴责影响议会工作的“害群之马”?根据香港基本法第77条的规定,立法会议员在立法会的会议上发言,不受法律追究。这本来是保障议员为公益而议事的权利,但却被滥用了。

  当然,破怀性的“拉布”之所以发生,还在於《立法会议事规则》及其下设的委员会会议程序存在不少问题。在此简单列举涉及财政预算案的两个问题。

  第一个是涉及预算案的修正案问题。根据香港基本法第74条的规定,议员经行政长官书面同意,可以提出涉及政府政策的法案,但不得提出涉及公共开支、政治体制和政府运作的法案。在法理上,法案还应当包括修正案。可惜《立法会议事规则》不正当地规避了上述规定∶

  (一)把公共开支当作一般的政府政策,允许议员在得到行政长官书面同意时,提出涉及公帑的议案或修正案(第39条),而且授权立法会主席作出判断(第57(6)条)。

  (二)把拨款法案分为总目、子目和分目三类,又将对各类的修订分为款项增加或削减(删除)两款,对涉及拨款削减的修正案,允许议员自行提出(第69条)。

  第二个是涉及议案和发言的程序。根据《立法会议事规则》第G部“议案的预告规则和第H部“发言规则”,对议案的提出和发言的方式都有一些限制性规定,但该议事规则下设的《财务委员会会议程序》第37A条却有相反的规定云∶“在审议某议程项目期间,委员可在有关该议程项目的待决议题付诸表决前,无须经预告而动议一项议案,就该议程项目表达意见;惟该议案须获主席认为与该议程项目直接相关,并获半数委员同意应立即予以处理。任何拟提出的议案或该议案的修正案,应以书面形式提交。委员可在合并辩论中就该议案及该议案的修正案(如有的话)发言。”这显然是以下层的规则规避上层规则的规定。

  鉴於以上两个问题的存在,对涉及年度公共开支的“拉布”就好比对“长者生活津贴”的“拉布”一样,会再发生。然而,两者也受到立法会主席和有关委员会主席的制衡。例如∶如有议员提出对财政预算案的修正案,立法会主席完全可以以等待行政长官的书面同意为由,拒绝有关修正案的提出。又如在委员会阶段,如有委员提出无须经预告而动议的议案,该委员会主席也可以以《立法会议事规则》本身要求预告为由拒绝,或请委员们表决来决定可否未经预告而提出议案。如有其他的修正案、发言、辩论等“拉布”行为,影响立法会议事的程序,根据《立法会议事规则》第92条规定,立法会主席也可以“剪布”。

  笔者这样说,并非要求立法会主席或有关的委员会主席任意行使权力,而是希望他们从香港特区整体利益考虑,作出是否行使权力的决定,而不是保持目前因修补关系和日後选举选票的盘算,任人摆布。这样说,也不是不分青红皂白,一概反对“拉布”,假如立法会少数议员有真知灼见,但却受到大多数议员的压迫,忿忿不平,应当是允许通过“拉布”来引起议会的关注。香港特区是世界上言论自由程度极高的地区,有志难伸的议员也可以诉诸社会舆论,以唤醒公众注意。

  多种方式修订规则

  就粗略浏览而论,《立法会议事规则》及其下设委员会会议程序的问题不限以上两点。回归十六年,有关问题不但没有解决,而且随有关修订的增加而有发展的势头。香港基本法第75条第2款指出,“立法会议事规则由立法会自行制订,但不得与本法相抵触。”由於立法会本身没有基本法的解释权,立法会应当将有关的法律文件向全国人大常委会备案,而特区政府如发现有关的规则和程序抵触香港基本法,也可以提出司法覆核的申请,全国人大常委会也可以作出解释。当然,最好是议员们自己发现问题,自行提出对抵触香港基本法的《立法会议事规则》及其下的委员会会议程序的修订。

  作者:宋小庄  为法学博士

责任编辑: 铁言
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