沈彬:“撤部建委”背后是权力的调整

2013-03-14 14:45:49  来源:华声在线

  国家行政机构改革牵动人心。很多人想知道:为什么国务院的组成部门有的叫部,有的叫委?近日,中央编办相关负责人对此做过一个简单的解释:部,特指国务院履行行政管理职能的组成部门,以“委”命名的,通常管理内容具有综合性,承担制定政策、规划、标准等职能。

  怎么理解这个权威说法呢?其实,我国《宪法》、《国务院组织法》对部、委仅在组织上略有区别:部设部长1人,副部长2-4人;而委除了设主任1人,副主任2-4人外,还设有委员5-10人。此外,再没有明确部委的区别。所以,部与委的微妙区别,还得从新中国的机构设置的历史脉络、历次机构改革措施中去理解,以便从中归纳中国的“宪法惯例”。

  1954年9月,第一届人大通过的《国务院组织法》规定:国务院下设各部和各委员会。其中叫“委”的有5个:国家计划委员会,国家建设委员会,体育运动委员 会,民族事务委员会,华侨事务委员会。

  此时,较正式地确定了部、委之间的分工:“部”侧重于国家一个方面行政工作的管理,其中管理经济工作的部按专业化设置,比如,1954年设有燃料工业部、纺织工业部、轻工业部等等;“委”属于综合性管理机构,实行委员制。部、委管理方式分为垂直、对口管理两种,前者为对其设置在地方的企事业单位和管理部门实行以中央为主、地方为辅的双重领导;后者主要通过指导部方针、工作规则、督促检查等手段,由地方各级政府的对口部门进行对口管理。(浦兴祖,《中华人民共和国政治制度》)

  还应当看到前述的5个委,其重要性也是有明显差别的:国家计划委员会、国家建设委员会在法律上明确被冠以“国家”之名,而体委、侨委和民委则没有。这是因为之前,计委是与国务院前身——政务院平级的机构,国家经委也与之类似,当时它们都是决定中国的基础建设、项目立项、重要经济政策等的要害部门。这两个部门之后多次分分合合,相应的国家计委、国家经委和国家基本建设委员会等在计划经济条件下,一直是国务院最重要的组成部门之一。而虽然同是“委”,体委、民委的委员会制,更多体现在协调各部门,其权力资源也小得多。

  以现在依然还是“委”的民族事务委员会来说(体委早已于1998年改为国家体育总局),其是唯一有兼职委员单位的委员会。《国务院办公厅关于转发国家民族事务委员会兼职委员单位及其职责和国家民族事务委员会兼职委员名单的通知》(国办发〔2002〕39号),明确提出“国家民委实行委员制度,是做好民族工作的重要组织保障”,国家民委不仅设有主任、副主任、专职委员,还有国家计委、国家经贸委、教育部等近20个单位,及其负责人作为民委的兼职委员。国家民委的委员会制更多体现在“协调推动”上。

  部委之间的微妙差别,还体现在1985年撤销教育部成立国家教育委员会这一事件中。1985年5月,中共中央发出《关于教育体制改革的决定》,要求加大教育投入,改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度。这个文件针贬当时的积弊,甚至有这样的表述:“现在,各级都有一些领导干部,宁肯把钱花在并非必要的方面,对于各种严重浪费也不感到痛心,唯独不肯为发展教育而花一点钱,这种状况必须改变。”从中不难想见当时教育改革之阻力重重。

  作为配套改革措施,《决定》发布的下一个月,时任副总理的李鹏就在第六届人大常务委员会第十一次会议上做了《关于设立国家教育委员会和撤销教育部的说明》,其称:“发展教育事业,改革教育体制……不仅要调动教育部门的积极性,而且要调动各部门、各地区、各行各业办教育的积极性。为了保证和推动教育事业的健康发展,统一部署和指导教育体制的改革,国务院需要有一个主管教育工作的综合部门。……实践证明,教育部很难起到统筹安排教育工作全局的作用。”为此,国务院提请人大批准设立国家教育委员会。据当时的报道,全国人大常委会雷洁琼等委员也认同这种观点:“随着教育事业的发展,教育的范围很广,涉及各部门、各地区,教育部管不了……经济特区和十四个开放城市现在都要办大学,各部门办的大学如何协调?这些都迫切需要成立一个统筹管理教育的委员会”。

  很快这一议案得到批准。时任副总理李鹏兼任首任国家教委主任,之后的1988年时任国务委员的李铁映兼任国家教委主任。很明显,这次“撤部建委”是一次升格。虽然,不是说委就必然比部高半格,但从中国改革过程看,通过改部为委、高配国务院的行政首长作为领导,以提升其协调能力,推进改革,是明显的扩权。

  有行政法专家专文反驳过“委比部高”的观点,其称:“如果认为委员会比部大,试问计划生育委员会与外交部孰高孰低?如果认为部比委员会大,试问卫生部与发展改革委员会孰大孰小?部与委员会并没有高低大小之分。”从法理上说的确如此,但从前述中国机构改革历史、权力分配来说,部委之间有着微妙区别。

  委员会制更多地体现为协调各部门的权力。对于民委等相对弱势部门,委员会制提升了其话语权,有助于推进相对比较综合的工作;而对于原计委、目前的发改委来说,其一贯是强势的经济部门,委员会制更多是为了整合行政力量,便于综合决策、制订标准规划。从动态角度来说,有时决策层通过“撤部建委”扩权,推进改革;一旦完成既定目标,回归较单一的行政业务管理,不需要整合多部门的力量时,就撤委为部,比如1998年国家教委重新改为教育部。

责任编辑: 铁言
大公资讯 中国 军事 言论 图片 财经 产经 金融 汽车 娱乐 明星 生活 科技 书画 报纸 香港在线 国际 社会 教育 副刊 食品 会展 宏观 体育 健康 女人 人物 历史 专题