宋小庄:参选及提名并无国际标准

2013-04-09 07:34:19  来源:大公网

  普选有没有国际标准?这不是可以简单回答的问题。如真要简单回答,则是∶选举权(投票权)有公认的国际标准,但被选举权(参选权)以及被提名权,并没有公认的国际标准。

  为了说明问题,需要引述《公民权利和政治权利国际公约》第25条的规定,该条指出∶“凡属公民,无分第2条所列之任何区别,不受无理限制,均应有权利及机会∶

  (a)直接或经自由选择之代表参与政事;

  (b)在真正、定期之选举中投票及被选。选举权必须普及而平等,选举权应以无记名投票法行之,以保证选民意志之自由表达;

  (c)以一般平等之条件,参加本国事务。

  普选可直选或间选

  上述条文,第(a)项讲的是选举方式,可以经直接选举或间接选举(经自由选择之代表)参与政事。也就是说,普选可以是直选,也可以是间选。

  第(b)项分为两个部分∶前面部分说的是选举应当是真正的、定期的,投票和被选都不受无理限制,但没有提到提名问题。後两部分说的是投票权的四个原则,即普及的选举权,平等的选举权,秘密的选举权以及自由的选举权。

  第(C)项说的是应当以平等的条件,允许本国公民参与国家事务。此项不涉及到选举。

  根据上述规定,可以知道∶

  (一)选举权必须普及、平等、秘密和自由。

  (二)选举应当是真正的、定期的。

  (三)选举方式可以是直接的,也可以是间接的。

  (四)公民投票和被选都不受到无理限制。

  (五)国际公约没有提到提名问题,允许世界各国根据本国情况作出不同的规定。

  在此可以列举世界若干个国家的提名制度,说明国际上并没有公认的提名方式∶

  例1∶美国总统采用政党提名制。美国政党决定总统候选人提名的机构是全国代表大会,由各党以地区为基础所选出的代表组成,但大多数代表由各地党内领袖指派。在欧洲人看来,美国政党的提名大会是民主国家选择国家元首最糟糕的方法。参选人有所谓黑马(dark horse)和暗马(stalking horse),金钱有大用,引诱与行贿,拉拢与交易,谣言和阴谋,无一不尽其极。这种制度完全在1787年宪法之外发展,歧视其他政党。在民主党和共和党之外,没有其他政党人士获得过提名。被提名後的候选人,则由选举人团选举产生。

  法国采推荐制提名

  例2∶法国总统采用指定个人推荐制提名,避免受政党的过分左右。根据法国现行法律,有权推荐总统候选人的包括国会议员、大区议员、巴黎市议员、海外领土议会议员、海外法侨领袖以及市镇长,约44000人,只要有至少来自30个省(法国共有约100个省及海外省)的500名有权推荐人士联署,就可以成为总统候选人,经全体选民直选产生,但法国总理不采用提名制。法国宪法第8(1)条规定,“共和国总统任命总理。”

  例3∶俄罗斯总统采用选民提名制。根据《总统选举法》的规定,任何推荐团和竞选联盟徵集到100万选民的签名,而每个联邦主体的签署人超过选民总数7%,就成为候选人。

  例4∶英国女王采用世袭制,英国首相采用执政党议员(下院)提名制。如保守党执政,由该党议员提名选举。如工党执政,由该党党员提名选举。

  例5∶德国联邦总统由政党提名,由联邦大会(联邦议院议员和同等数量的、由各州议会选出的州议员组成)选举产生。联邦总理根据联邦总统提名、联邦议院选举产生。

  例6∶日本天皇是世袭的。根据《日本宪法》第67(1)条规定,内阁总理大臣经国会议决在国会议员中提名。

  就以上6例而论,各国元首和政府首脑的提名制已各有不同,怎麽可能有统一的国际标准呢?要求世界各国有一致的提名规范,以便“一国两制”下的香港特区有所跟随,无疑是缘木求鱼,蒸沙作饭。由於没有公认的标准,早在1990年4月4日香港基本法第45条第2款已作出普选时的行政长官由具有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名的规定,是有远见的。

  与提名不同,国际公约对普选有比较清晰的规范。在此值得注意三点∶

  遵守三项国际规范

  一、享有普选权的选民必须是本国公民,世界各国皆如此。例如在美国,公民才有投票权,绿卡没有投票权。但香港特区却反其道而行之,绿卡(有居留权的永久性居民)有投票权,但中国公民如不是永久性居民,则没有投票权。这不符合国际公约的标准。对此笔者前後讲了25年,但香港特区反对派为何视而不见呢?

  二、国际公约明确的普选的国际标准是北斗星,是指南针,是未来要实现的目标。世界上有相当一部分国家包括发展民主的国家都还没有实现选举权的国际标准。例如英国在国家元首、政府首脑、上下两院四个中央国家机构中,只有下议院实现普及选举权,其他都没有普选。美国在总统、上下国会三个中央国家机构中,只有众议院满足国际标准,但总统和参议院都未能实现平等的选举权。澳洲对不投票的选民进行惩罚,未实现自由选举权,等等。罗列起来,恐怕太多,在此不赘。

  三、英国1976年加入上述国际公约时,对不少条文包括前引第25条(b)项作了保留,不能适用,香港回归时没有撤销,根据香港基本法的有关规定也就被保留下来了。中国也已加入上述国际公约,但目前还没有批准。到底是否也保留,这是全国人大常委会作为批准时应当考虑研究的事项。

  作者:宋小庄 为法学博士

责任编辑: 铁言
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