牛悦:联国人权事务委会性质和职能

2013-05-08 09:20:16  来源:大公网

  “佔领中环”的发起人鼓吹:2017年特首普选要符合“国际标准”,而所谓的“国际标准”就是联合国标准,即《公民和政治权利公约》(公约)规定的标准。一时间,?多“民主斗士”纷纷你方唱罢我登场,或是要拔高公约的地位,让其超越基本法在香港适用,或是扯虎皮做大旗,指联合国人权事务委员会(委员会)已经给香港开出药方。刚好,3月28日委员会对香港特区自回归以来提交的第三次报告作出审议评论。这里有必要说一说这个机构的地位、性质、职能等背景信息,在广大市民中以正视听。

  不是有约束力权威机构

  公约第28条规定设置人权事务委员会,包括18名委员,执行公约规定的任务。这些任务包括:

  接受并审查各缔约国提交的报告,报告的内容就是它们为落实《公约》所规定的各项权利而採取的措施。委员会针对各缔约国报告进行研究,并向它们提出审议评论(concluding observations)。(第40条)

  做出一般性评议(general comments),以此方式解释公约某些条款的范围和含义,旨在协助各缔约国实施公约条款。(第40条)

  若合乎某些规定,委员会也可接受一缔约国指控另一缔约国不履行公约所规定义务的来文,由委员会进行斡旋,并可在其他方式均不见效的情况下指派一个和解委员会处理此事。如果有关案件不能得到解决,委员会要提出可能解决方案的意见。(第41、42条)

  根据和公约同时通过的任择议定书的规定,委员会可以接受并审议个人声称其人权遭到公约缔约国侵害的来文。经审议后,委员会应该对该个人和相关缔约国提出意见。(任择议定书,第5条)

  从公约规定和上面描述的委员会任务来看,它根本就不是个有约束力的权威机构。首先,委员会并非联合国的法定机构,而是公约下设的一个专家性质组织。根据公约的规定,委员会委员的选拔条件只包括崇高的道义地位、人权方面公认的专长和法律经验。(第28条)他们只是具有此等方面的专业知识,并非获得缔约国的授权。这就好比法庭审判中的专家证人,只能提供专家意见,作出权威判断的还是陪审团和/或法官。其次,根据国际法实践,国际公约的监督方只能是公约的缔约国,如同上面提到的委员会第二项任务那样,委员会充其量只是担任有争议的缔约国之间的斡旋人,不审理缔约国之间的争议。第三,委员会执行任务的最后结果以意见、评论、评议等形式出现,这不是国际法院的判?,根本就没有约束力。

  一般性评议并非不可挑战

  讲完法理,再说说实践。委员会作出的审议评论或一般性评议并非不可挑战。例如,1995年委员会发布第24号一般性评议,针对缔约国作出保留或声明的问题。这份长达7页的一般性评议收到了美国长达9页的反驳和英国长达4页的反驳。在委员会针对中国香港特区的第三次报告所作的审议评论发表后,政制及内地事务局发言人在新闻稿中一针见血地指出:“联合国公约监察机构(即委员会──笔者註)所作的建议并非国际法律,故此并没有法律约束力,而是属于规劝性质。我们十分感谢委员会善意地向我们作出建议,但特区政府对社会的有效管治及广大市民的福祉负有最终责任。我们必须依据现实环境和情况作出适当的判断,并依此行事。基于这个大前提,我们与委员会在实施其个别建议方面或会略有分歧。”

  特区政府负有的这个最终责任,就是在基本法的框架下,按照基本法第45条的规定、人大常委会2007年的决定,经过特区内部的全面谘询,成立有广泛代表性的提名委员会,经由民主程序选出候选人,然后一人一票选出特首。连公约的本地化立法──人权法案都不可以超越基本法在香港适用,遑论那些本不具约束力的意见、评议、评论呢?那些连委员会全名都搞不清楚的所谓“香港良心”、“民主女神”也就是拿蚋毛当令箭,唬一唬广大市民罢了。

  牛悦

责任编辑: 铁言
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