林修祺:两岸互设办事处 制度性安排意义重大

2013-05-16 07:08:39  来源:大公网

  两岸两会互设综合性办事处,最可能是今年两岸关系的重要突破点。马英九在去年将“两岸互设办事处”确立为两岸政策的主攻目标,今年1月完成初步评估,4月“行政院”通过了《大陆处理两岸人民事务机构在台设分支机构条例》草案,赋予大陆海协会在台设置办事处的法源基础,大体上已完成相关的修法工作。

  两岸两会互设办事处,台湾高达7成民众支持,却遭到绿营的强烈挑战。台联党主席黄昆辉日前接受专访时提出,两岸若要设处,应依照国际惯例与范例,使其具备实质功能;不能以海基海协分支的架构来设立,“否则有逃避国会监督、黑箱作业之弊”。他指称,如果採取两会分支模式,则与香港澳门的互动无异,显现台湾与港澳都同属中国,“这吃亏就大了”。当“行政院”通过有关法例草案后,民进党前主席蔡英文随即质疑,未来两岸互设办事机构是否没有政治前提?私下会否处理政治议题?如何确保享有对等待遇?

  两岸特色的制度性安排

  即使是参与主导的陆委会,对两会互设办事处的定位和功能,也有不少的误解或误导,例如在定位上认派驻重要国家机构或代表处定位,朝“准领事馆”及官方性质方向思考;在功能上包括核发签证;台湾驻陆机构将由陆委会官员任职。按此说法,就等同于要跟大陆搞“国”与“国”的“官”系了。海基会在北京设置的办事处,并非大陆各省在北京设置“驻京办”的性质,但也绝不等同“领事馆”。马英九在4月23日接受媒体专访时特别澄清,两会互设办事处并非领事馆,不可能核发签证;而两会所设的办事处,无论室内室外都不需要挂“国旗”,因为双方对于彼此并不是“外国”。

  自从马英九在去年5月18日首次提出“两岸互设办事处”议题以来,就经常出现“两岸互设办事处”、“两会互设办事处”、“两会机制下的办事机构”等用语不一的情形。这却不应认为是无心之失或刻意误导,而应视为一种“战略模煳”,即以非官方的白手套之“名”,互设具有官方性质之“实”的综合办事处,把这个“模煳化”了,就可避免争议,绿营的质疑和挑战亦无法得逞,就可达到两岸关系新增体制性成分的目标。

  综合办事处的功能,大概包涵经贸、文教、交流、联繫等功能。在经贸上包括商情搜集、投资推介、经贸纠纷调解等。文教方面,则以推动两岸文化交流制度化、常态化为主。在交流功能上,将纳入过去两岸协议下的制度化交流机制,还可能拓展两岸社会交流与政治学术交流。在联繫功能上,可为两岸民众在彼方旅游、工作、会议、求学、经商、婚嫁等活动时提供一个可以立即解困的联络站,如果发生重大事故,亦会成为双方公权力紧急联繫与沟通的重要管道。此外,若认为“核发签证”过于敏感,或可用“代办”两岸往来旅行证件的方式处理;两岸民众若能就近向两会办事处申办“台胞证”与“入台证”等旅行证件,应无涉“主权”问题。

  至于绿营有人提出要依据“维也纳领事关系公约”的规范,争取“驻中人员具有外交豁免权”,则分明是为了败事而吹“两国论”高调。两岸互设办事处如何相互享有对等礼遇与尊严的问题,可参考台港、台澳互设经济文化办事处的模式,但应有所创新和提升。由于两岸量体大小差距太大,台湾要争取的应是两岸办事处内容的实质对等,而非名目的对等。

  两岸关系找到新增长点

  今年初两岸两会已就互设办事处展开初步协商,双方都表示有信心和共识在今年内达成协议,这无疑是今年两岸关系最重要的新增长点。从这件事可得到什么启示呢?就是把握国民党在台执政机遇期的同时,应该把推动两岸关系向前发展的思路放在马英九政府愿意做什么及能够做什么的基点上。

  马英九在过去执政的5年中,至今仍然不愿意做的,或受制于内外因素而不能做的,就是开展两岸政治对话协商,建构两岸政治性的互信机制,推动两岸政治关系的改善与发展。由于没有安全感,他对大陆缺乏信任感,除了“以小对大必然戒慎恐惧”之外,还体现于他的弔诡政策,例如他一面誓言捍卫钓鱼列岛的主权,另一面却强调不会与大陆联手保钓,甚至与法理上根本不具有谈判地位的日本谈判和签订了“台日渔业协议”。

  考量马英九受制于内外条件的局限性,两岸关系只能维持“先经后政”的渐进式改革。他在第二任内虽无意开启和推动两岸政治协商,但也有一些积极变化的因素,即努力推动两岸互设综合性办事处,不到一年时间就取得重大进展,这是两会共创的具有两岸特色的制度化安排,意义重大而深远。

  作者:林修祺 为资深台湾问题评论员

责任编辑: 铁言
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