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蔡霞:推进宪政民主关键在党 症结也在党

30年的改革开放使中国社会发生了全面的深刻变化,经济社会的快速发展越来越凸显出政治改革的紧迫性。中国共产党执政后对健全宪政体制的艰难摸索中国共产党追求民主的愿望是真诚的,执政六十年来不懈探索建立健全人民民主的政治体制机制。

  此外,还有至今被许多宪法学者诟病的“政策性修宪”问题。改革开放以来,中国社会处在快速而深刻的历史性变迁过程中,作为对社会变革进步成果的反映、肯定和维护,宪法的修改是必然的。从维护宪法权威性的角度看,作为一国根本大法的宪法,必须保持一定的稳定性,因此修宪必须慎之又慎。如果涉及到国家基本制度的重大变动、公民基本权利变更等重大问题等,则宪法作制度性的修改是完全必须的,例如2004年修宪写进了国家依法保护公民个人合法的私有财产的制度性内容。但是,改革开放以来我国宪法几乎每隔5、6年就做一次修订,政策性修宪的特点十分明显。尽管政策性修宪有其积极作用,但其消极影响也不能不引起重视。早在10多年前我国著名的宪法学者蔡定剑先生就指出过:“过去我国的政治家和制宪者们把宪法仅仅作为实现党的路线和政策目标的措施和手段看待,随着路线和政策目标的实现或者改变,宪法也随之一个个过时”[9]。这就会反过来引发更多更频繁的修宪,使政策变动与宪法修改陷于相互的恶性循环中,而这一状况至今还没有较好的改观。

  再看国家政治体制的四次变动。

  1949《共同纲领》被称为“人民革命建国纲领”,它所阐明与构建的人民民主国家体制,既不同于资本主义民主政治的英美国家、又不同于苏联社会主义国家。《共同纲领》第12条对新中国的政体做了明确的规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”由于当时还不具备全国普选的条件,《共同纲领》又规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”;“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”根据《共同纲领》产生的中央人民政府委员会、政务院及政务院各部、委员会的组成人员,基本上是中国共产党与各民主党派、无党派爱国民主人士成员各占一半,很好地体现了新民主主义联合政府的性质。在实际运作中,毛泽东等中国共产党的领袖和中共政治局委员的主要领导人都同其他民主党派人士一样,通过选举进入国家政权体制——中央人民政府委员会及政务院,在国家体制内从事国务决策活动。

  根据1954年宪法构建的国家体制和机制,一方面建立起我国的根本政治制度——全国人民代表大会制度,另一方面很明显地模仿前苏联,存在较大的缺陷。主要的有:一是人大不能充分履行职能。中央设人大常委会,但地方人大不设人大常委会,地方人民委员会实际作为政府行使行政职能,没能合理划分国家政权机关的决策权与行政权。二是没能解决执政党的主要领导人在国家体制内领导决策国家重大问题的路径,执政党内在党的系统和在政府系统工作的高层领导人之间发生意见分歧时,缺乏在国家体制内协调沟通的制度通道,由此党的主要领导人以加强党对政府领导的名义,将国家事务放在党内决策,逐步使政党取代国家,形成以党代政、党政不分的执政体制和机制。由此,尽管1954年宪法搭起了社会主义宪政体制的框架,但是没有能健全宪政民主的正常运作机制。这就导致了我国社会主义宪政体制逐步扭曲变形,执政党在领导国家建设中的矛盾不断积累而难以解决,最终只能以党内危机、社会危机的形式爆发出来,这是发生十年文革的重要原因之一。

  十年文革一场内乱,所谓的大民主和群众专政,实际上是反民主的“多数暴政”,人的尊严和权利被践踏,社会主义民主法制遭到严重的破坏。文革时期制订的1975年非常宪法,规定了“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高权力机关”,以宪法形式确立了执政党权力高于人民权力。同时,全国人大基本停止活动;中央政府层面国务院勉强维持;在地方政府层面上,“三结合”(“被解放”的老干部、军代表、造反派)的革委会集决策、行政、司法三权为一体,是一个完全畸形的政权组织。

  计划经济下有缺陷的国家政治体制发展到文革期间的畸形政权组织形式,就完全背离了人民民主政治。当时我国实际的国家政治构架是执政党高居于国家权力之上,把国家政权系统作为执行政党意图的工具,运用国家权力的强制性和对全社会的覆盖性,把政党意图传递到社会中去。在这样的体制下,权力自上而下地运行,人民把国家权力委托授予出去之后,就不再有控制和监督政治权力的制度通道和实际可能,而只能受政治权力的支配与控制。这不仅使人民当家作主难以充分实现,而且使执政党自身也在异变,造成“执政党国家化、党的领导权力化、党的组织行政化”的现象。尽管改革开放以来,我们党期望通过深化政治体制改革逐步扭转这“三化”,但是到目前为止还没有根本消除这种现象。

  此外,依据现代民主政治的规则,政党执政须在国家宪政框架内依据宪法施政,运作国家公共权力须是法治行为。然而,革命战争时期党的领导最重要的就是制定和执行政策。执政后,在国家权力运作中我们延续了战争时期的观念,忽视宪法法治对国家权力的规范要求,政府的行动依据不是法律而是政策,执行党的政策就成为政府接受党的领导的最重要体现。用政策取代法律,依靠政治权力的强制性实施政策意图,实行政策治国,实际上是延续传统的人治政治,客观上不利于社会主义民主政治的健康生长。而且由于法律虚无主义的思想影响,我们党的领导人赞赏那种不要法制秩序的“大民主”,称“大鸣大放大字报大辩论”是群众创造的民主形式。这种的所谓民主实际上是带民粹性质的无政府主义而不是现代的民主政治,破坏了国家正常的法制秩序。这些都扭曲了国家的政治权力结构和政治关系,对我国的社会主义民主政治建设带来极大的伤害,党为此也付出了惨重的代价。

  在权力运转方面,我们事实上形成了国家生活中政治权力的二元结构和双轨运行机制。执政党权力高于国家权力,党在国家体制外执政,把政府部门之间法制化的职权职能关系转化为政治性的党内下级服从上级的关系,政党与政府之间的权力关系、权力边界不清,政党决策政府执行,党领导人民当家作主成了党代替人民作主,最终是政党控制国家、国家控制社会。这在客观上造成了执政党的权力既没有边界和限制,也难以受到有效的制约和监督,使得执政党的少数党员干部脱离群众、官僚主义、特权享受乃至权钱勾结搞腐败。为此,深化政治改革,革除体制机制的重大缺陷势所必然。但是,有的人把政治体制改革局限在行政改革层面,而有意无意的回避和淡化政治改革,表面看是要坚持党的领导实际是为保住既得利益而抱住有缺陷的体制机制不放。

  改革开放一开始,邓小平同志就进行了深刻反思,并且于1980年8月18日发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。党的十三大报告第一次将我国政治体制改革的问题正面提出来,报告指出:“我国是人民民主专政的社会主义国家,基本政治制度是好的,但是具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在着一些重大缺陷,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清”[10]。十三大报告指出:“我国现行的政治体制,是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的,又是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的……这种体制,是过去历史条件下的产物。现在形势发展了,党的事业前进了,必须对这种体制进行改革”[11]。在1989年春夏之交那样复杂的形势下,邓小平同志还明确地说:“十三大政治报告是各国党的代表大会通过的,一个字都不能动。这个我征求了李先念、陈云同志的意见,他们都赞成。”[12]

  1982年宪法确立了我国目前的民主宪政的体制框架。但在实际运转当中还存在一些矛盾,还有一些问题还有待于我们去探索解决。比如,如何通过健全的制度设计和运转,处理好党和人大、党和政府、党和社会的关系等。六十年的历史表明,如何健全社会主义民主政治的国家体制机制,六十年来执政党一直处在艰难摸索过程中。这种摸索表明,革命的胜利只是改变了旧的社会制度,而如何建立一个现代的民主政治国家,这个建国的任务我们还没有完成。

  改革开放以来我们党在实践中解放思想往前走,努力发展社会主义民主政治,改革完善党的执政方式和领导方式,取得了许多新的进展,比如,基层的民主选举,群众的民主参与、民主评议和民主监督、胡锦涛和温家宝在网络上与网民进行直接的意见交流等。这表明,一方面是中国社会在前进,人民的民主意识在增长,另一方面是执政党真诚地推进民主政治,党的领导人真诚地回应民意、顺应潮流,努力推进国家民主建设。

  • 责任编辑:郑萌

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