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蔡霞:推进宪政民主关键在党 症结也在党

30年的改革开放使中国社会发生了全面的深刻变化,经济社会的快速发展越来越凸显出政治改革的紧迫性。中国共产党执政后对健全宪政体制的艰难摸索中国共产党追求民主的愿望是真诚的,执政六十年来不懈探索建立健全人民民主的政治体制机制。

  由此,新中国成立以来半个多世纪的国家建设进程表明,我们至今还处在建设与完善现代国家制度的过程之中,领导探索建设中国的现代民主政治体制机制仍然是摆在执政党面前的一个重大历史任务。

  3、党内民主不充分对坚持宪政民主的影响

  革命胜利后建立的新中国,立即面临着繁重的巩固政权、恢复经济、领导建设的任务。但不成熟的国家制度和新生国家政权的能力弱小,就使政府的能力和能量与其所要承担的繁重任务远不相适应。而在长期的革命战争中,中国共产党形成了强大的组织动员能力、吸取资源能力和组织实施能力,并且确立起很高的政治权威,于是以党组织的力量来帮助、支持乃至直接实施政府工作,在当时具有一定的历史合理性。但随着时间的推移,就使国家体制的正常作用逐渐被党组织的作用所取代,党内高层领导逐渐分为主持党的系统工作与主持政府系统工作的两个部分。

  在执政党领导国家建设的过程中,党内这两个部分的高层领导在如何把握中国国情,确定工作思路中,逐渐产生了分歧。但是,由于党内没有平等、宽松、平和的交换思想、沟通认识的党内民主氛围,也缺乏正确解决矛盾分歧的党内民主机制,再加上长期阶级斗争排斥对立的惯性思维和个人崇拜思想的抬头,党内很容易把不同认识上升到阶级斗争的高度去看待和处理,用政治斗争的方式来解决问题,以党内最高领导人的意见为定论。而这种认识分歧又主要是党内主持政府系统工作与主持党的系统工作的领导同志之间的分歧,党的主要领导把不同认识当作是政府脱离党的领导的危险倾向,多次强调加强党对政府的领导,并在党内分工,把政府的各个部门工作直接归为党中央领导同志分管。于是,党内每一次出现的认识分歧都用政治斗争的方式来解决,而每次政治斗争的结果都是把政府的权力收到党里来,进行党内高层领导之间权力的再分配和权力关系的再调整。最终形成了党的领导变成了个人领导,党内民主的不足直接导致党难以形成符合民主政治规律和原理的执政体制与机制,从而影响到国家民主政治的健康生长。

  比如,1953年中央政府颁布执行新税制引起党内的分歧,1953年1月15日毛泽东给周恩来、邓小平、陈云、薄一波写信,措辞甚为严厉。1953年3月10日中共中央发出《关于加强人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定(草案)》指出:“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险,今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项必须经过党中央的讨论决定和批准。今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要和重要的工作均应分别向中央直接请示报告”[23]。

  再比如,在党内对大跃进产生意见分歧时,毛泽东在1958年南宁会议上批评国务院和经济工作部门搞分散主义,中央决定党内成立财经、政法、外事、科学、文教各领导小组,具体领导政府相关职能机构。毛泽东对这些小组的职权作出规定:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告……大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。[24]”

  此后,在1962年七千人大会上,党内在分析总结三年国内严重经济困难的原因教训时,事实上存在不同认识分歧,毛泽东在会议上说:“工、农、商、学、兵、党这七个方面,党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[25]

  由此,党内权力之争与政见之争交缠一起,以党的领导名义实行领袖个人对全党的控制,进而形成了计划经济条件下党国一体(以党代政、党政不分)的体制和机制。邓小平同志在回顾总结党的经验教训时曾经明确指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委、党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[26]说到底,高度集权的实质是个人集权。

  这样的一个集权过程既损害党内民主,也直接妨碍形成健全的国家宪政民主体制机制,从这个角度说,党内民主和人民民主是直接相关的。中国的问题关键在党,中国共产党对宪政怎么理解,在一定程度上就会影响中国民主政治将如何发展,因此领导中国推进宪政民主政治的责任在党、关键在党、症结可能也是在党。

  三、推进宪政民主与执政党的历史转型

  推进民主政治是中国共产党的真诚愿望,也是中国共产党的一贯目标。改革开放后,中国共产党在十二大、十三大、十五大、十六大、十七大报告中都对发展党内民主和人民民主做了明确的阐述。但是,无论是理论还是实践方面中国共产党都有很多难点问题需要探索。其“难”集中起来是三点:一是意识形态的困境;二是既得利益绑架执政党;三是担心改革“翻船”。从各国的经验教训看,推进民主政治改革的过程,执政领导力量往往面对着矛盾错综交缠、体制本身最为脆弱、风险与陷阱都难以预测的复杂情况。能否实现从计划经济条件下的政治模式转向健全的社会主义民主政治这“惊险的一跳”,考验着执政党的胸怀、胆略、智慧和眼光。要做到破解三难,实现民主政治“软着陆”,就要求中国共产党顺应政治文明进步潮流,转变思维方式、扩展思想空间、具有世界眼光,广泛吸取世界各国的有益经验,推进中国特色社会主义民主政治,完善现代国家制度建设。就此,我们可以学习借鉴世界上一些国家从专制政治和平过渡到民主政治的经验与做法,结合我国的实际情况,寻找和平推进民主政治的路径。

  试以西班牙为例。

  1975年11月原西班牙独裁统治者佛朗哥去世,10个月后中国的毛泽东去世。这30多年间,两国都发生了深刻的历史性变化。西班牙在30年时间里迅速完成了从专制政治向民主政治的和平过渡,并且成功地保持了社会稳定和经济增长与繁荣。这30多年间,中国经济从原来濒于崩溃的边缘到近乎跨越式的发展,国力有了明显的增强,人民生活水平也有了明显的提高,成为目前世界上第三大经济实体。但是,随着经济的快速变化,中国社会的分化与矛盾日益明显且呈现逐步激烈的态势,这严重威胁到中国经济社会的可持续发展。要化解这些矛盾与问题,促进社会经济发展方式的改变,必须要进行一系列的改革和制度创新,其中最重要的是发展中国特色的社会主义民主政治。西班牙成功实现民主政治转型可以给中国共产党人以有益的启示。

  1、推进宪政改革需要执政力量自觉顺应民意,这不仅可以增加和平推进民主政治的可能性,而且也有机会为自己赢得新的政治发展空间。

  西班牙在20世纪经历了长达36年的佛朗哥的独裁统治。“在佛朗哥的最后岁月,所有的人都看到西班牙的政治制度严重滞后,已经到了彻底转折的关键转折点。可是只要佛朗哥还在,就是转不过去。[27]”佛朗哥去世后的一年,新国王胡安.卡洛斯在首相阿尔多夫.苏亚雷斯的帮助下,为确定后佛朗哥时代的政治体制,举行了关于政治改革法的全民公投。78%的西班牙公民参加了公投,其中94.2%的人赞同政治改革法[28],这一事实使西班牙所有新老政治人物都认识到,实行民主政治已经是人心所向、大势所趋。于是原佛朗哥政权的一些开明人士悄然松动原来紧锁的专制制度,并且自己也努力跨进民主政治的大门,纷纷组党寻找未来可能的新的政治空间。这说明,当旧有体制内的政治力量不是抗拒历史潮流而是顺应大势,这就不仅为和平推进民主进程减少了极大的阻力,而他们自己也将在民主政治中获得新的生存发展空间。这是西班牙从专制政治向民主政治平稳渐进地过渡而没有引起社会制度的断裂与对抗,并成功地保持了社会稳定的一个极为重要的原因。

  中国共产党从一诞生起就在为实现人民民主而奋斗,由此获得了党在1949年执政的强大社会支持。改革开放后,面对要求加快推进社会主义民主政治的社会呼声时,党内有的人一方面把党的领导与人民当家作主、依法治国对立起来,对宪政一词过分敏感,以为一提宪政建设就是要否定党的执政领导地位;另一方面受中国传统文化中“打江山坐江山”观念的影响很深,一谈坚持中国共产党的执政地位,就反复强调党是28年武装革命打出来的,执政是历史的必然。但实际上共产党已经执政60年,当年浴血奋战的共产党人几乎都已离开人世,今天的干部如果仅仅靠革命先烈的鲜血荫护自己,很难提高社会的的认同度。事实上,目前党内腐败的快速蔓延、社会贫富的快速分化,引发社会公众的普遍不满,严重地损耗着执政党的政治权威和政府公信力。执政党内的一些领导也看到了社会不满,于是经常以“政权兴衰周期率”来告诫党员干部。其实“政权兴衰周期率”是农业文明社会政权的规律,用这点来告诫党员干部,正反映了传统的政治文化对执政党的深厚影响。

  首先,“政权兴衰周期率”这一命题本身隐含着“权力为掌控者所有”而非权力为社会民众所有,是与“主权在民”理念相悖的。由“主权在民”的民主政治逻辑所决定,国家权力属于人民则是根本。宪政制度规定并保障公民定期选举产生政府,由政府行使国家权力为社会公众利益服务,由民众行使民主权利监督政府,就此国家权力与社会民众的权利之间形成一种力量的大致平衡,从而使权力不敢恣意妄为、社会运转正常有序。因此,现代民主政治中政府更迭、执政力量改变并不等同于传统的“政权兴衰”,这就无所谓“政权兴衰周期率”。其次,传统农业社会中每一轮“政权”的兴衰都因人而易、由人而定,每一轮的“政权兴衰”都因大规模的社会动荡乃至崩溃造成生灵涂炭,使社会民众蒙受极大的灾难。而现代民主政治越健全,政府更迭与执政力量进退则越不会引发社会的动荡与崩溃,社会大众“安居乐业”不随政府人员、执政力量进退而改变,而由宪政制度所保障。

  “宪政什么是呢?就是民主的政治”[29]。民主政治的逻辑起点之一是“主权在民”,民主授权的基本形式就是普选。构建国家民主宪政体制最为基本的是两点:真正的普选和分权制衡。没有普选的分权是假分权,不可能有真的制衡;没有分权的选举,只是权力中心的转移,谁有权谁就可能用权抢利益。分权包含三个层面:一是执政党与国家分权,二是国家与社会分权,三是中央与地方分权。真正的普选是两个方面:党内竞争性选举;二是国家民主普选。正因为长期没有实行真正的普选与分权制衡,执政党内一些人发生了变异,他们嘴里讲权力是人民的,内心想“权力是我的”。因此,以现代民主政治的理念来思考党和国家的长治久安问题,就要顺应社会政治文明发展的潮流,着力于宪政改革,以宪政体制的健全和有效运转来保障民主政治的有序推进,把中国共产党的执政建立在现代民主政治的法理型权威基础之上。

  借鉴西班牙的经验,中国共产党首先需要摈弃那种对立排斥、自我封闭的意识,在改革开放经济发展取得显著成绩,从而增加了党执政合法性资源的基础上,更进一步主动积极深化政治改革,通过健全民主宪政体制机制来规范与调整执政党与政府、执政党与社会之间的关系,并在这一过程中寻找新的政治发展空间,这不仅可以获得更多的政治回旋余地,也必将极大地增强自己的领导主动权。

  2、改善民生促进公平有助于为推进宪政改革提供宽松平和的社会环境从1950年代起,西班牙进入了一个经济社会快速发展的时期,1964年到1973年的十年间,西班牙经济年增长7.3%,人均产值从1960年的不到300美元到1977年的人均3260美元[30]。经济的快速增长一方面使西班牙人的生活发生了很大改观,有利于加强佛朗哥的威权统治,另一方面贫富差距和社会不公的问题日益突出。贫富悬殊所带来的社会矛盾压力,容易激起广泛而激烈的社会性抗议活动。佛朗哥去世的1975年,西班牙全年发生罢工事件3156起,而到1976年全年罢工达17731起[31]。这迫使政府正面回应平衡社会利益的问题。

  要缓解社会矛盾,协调社会利益至关重要。还在佛朗哥统治的后期时,政府便着手调整社会政策,建立社会保障体系。社会保障体系的建立,使西班牙全体社会成员的基本权益获得了制度性的保障,极大地缓解了西班牙绝大多数普通民众的生存压力。西班牙学者专门指出:“用社会保障换取社会和谐,建立起一种利益平衡,以达到社会和平,这使西班牙民主政治改革获得了更大的稳定性。[32]”同时,西班牙政府逐步开放新闻言论的自由度,并推动建立社会对话机制,其中最为突出的是劳资谈判协商机制。在民主政治改革推进以后,西班牙又在劳资协商的基础上进一步发展成政府、企业、工会三方的对话体制。由于有效实行了提升公平正义的社会政策,由于建立了政府、企业、社会三方对话机制并使之良好运转,这就极大地减少了社会不满情绪的爆发性宣泄和出现大范围社会冲突的可能性,西班牙社会民众默认了各方政治力量的协商结果与渐进性和平改革,从而为民主进程赢得了比较宽松的社会条件。

  • 责任编辑:郑萌

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