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学习时报:德国如何把权力关进制度的笼子

在西方各国中,德国算是一个比较廉洁的国家,2012年透明国际公布的廉洁指数排名将其列为第13名。报警性迹象包括:公务员无视有关规定;不断发生“小过错”;做出不同寻常且令人费解的决定等现象。德国政府的清廉与其完备的权力制约与监督制度体系是分不开的。
  在西方各国中,德国算是一个比较廉洁的国家,2012年透明国际公布的廉洁指数排名将其列为第13名。尽管如此,在20世纪八九十年代,官员腐败问题还是时有发生。如20世纪80年代,拉姆斯多夫被控在担任西德经济部长期间,利用职权授予弗利克集团出售奔驰汽车股票所得收入的免税特权,从中收受37.5万马克贿赂;联邦议院议长巴策尔也被指控收受弗利克集团“顾问费”170万马克。1993年,德国运输部长克劳泽在媒体揭露其以权谋私之后,也宣布辞职,成了当时第5位因腐败问题而辞职的部长。近年来,腐败问题已然销声匿迹,而官员的道德诚信则备受关注。去年,德国总统伍尔夫黯然辞职。起因是,2008年10月,时任下萨克森州州长的伍尔夫想购买一处房产,由于手上钱不够,于是从企业家基尔肯斯的妻子处得到了一笔50万欧元的贷款,由于伍尔夫与基尔肯斯是好朋友,故双方商定贷款利率为 4%,低于当时银行约5%的贷款利率。同年3月,伍尔夫从斯图加特一家银行获得贷款,还清了基尔肯斯夫人的私人贷款。根据德国的有关法律,官员获得私人低息贷款并不构成贪污。但是在2010年2月,伍尔夫在下萨克森州州议会接受质询的时候没有承认自己有私人贷款,而只是表示他在过去的十年中同基尔肯斯的企业或者参股公司并没有任何业务往来。这件事怎么说也算不上大事,只是伍尔夫没有承认自己有优惠贷款。但是在伍尔夫当上德国总统后,这个撒谎的事被德国媒体挖了出来。德国媒体认为,总统贷款没有什么问题,但是不能对民众撒谎。这件事使伍尔夫陷入了严重的信任危机。2012年2月17日,在强大的民众和舆论的压力下,伍尔夫最终宣布辞职。这几年,算上伍尔夫,德国已有多个高官因为所谓的“丑闻”而被迫下台,其中主要包括:德国教育和科研部长安妮特特沙范因卷入博士论文剽窃丑闻而被迫辞职;德国国防部长古滕贝格因博士论文“未充分交代引用来源”,被迫放弃博士头衔,重压下被迫辞职。

  德国政府的清廉与其完备的权力制约与监督制度体系是分不开的。

  建立严格的公务员录用和管理制度。人们想要进入公共机构任职,都必须经过严格的审查。坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准,经过公开招聘、严格审查,并宣誓忠于国家和《公务员行为守则》。在许多州的法规中,规定实行比较严格的检查制度,不管是否发生了违法行为,上级机关都要定期对下级部门的全面工作进行检查考核。根据《德意志联邦共和国基本法》和《公务员法》,公务员在服务期间,每年都要与所在单位签订一份“廉政合约”,承诺廉洁奉公。这不仅是德国公务员与政府之间的一份合同,更是公务员对民众的一份承诺。为了防止腐败,德国实行公务员岗位风险评估,实行轮岗制度,政府官员(包括反贪工作人员)5年必须轮岗交流,对容易滋生腐败的建设、规划、医药等部门则将轮岗间隔缩短为3年,以有效地降低贪污腐败的可能性。在岗期间如发现违规行为,立即调离现岗位。德国政府要求,公务员的所有行为都要公开,每个公务员都要做好随时接受监督和调查的准备。决策的理由要进行论证,决策的过程要进行备案,并要求注明时间、地点、有无上级施加影响、是否代表本人意愿等信息。公务员执行公务之后都要进行报告、签字,并且长期保存,以备案发后作为证据使用,方便责任追究。建立权力分解和制约制度。如重大工程项目的招投标、财政较大的支出、警察执行公务等,必须两个人以上同行,不能单独行动、暗箱操作;制度设计上,许多工作也必须是多个部门参与才能共同完成。德国公务员行为守则明确规定,从事公务的人员不能从事第二职业,如工作需要从事第二职业的,要经过上级主管部门批准,否则,必须责令辞去公职。

  建立严格限制接受礼物和利益的制度。所有公职人员不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠和捐献。对于公务员收受礼品以15欧元为界限,政府公职人员必须将价值15欧元以上的礼品上报。如公务员被邀参加重大节日活动,须经上级批准,而且只能收取印有主办单位名称作为广告的小礼品,否则会受到查处。德国的《联邦政府官员法》对公务员的权利义务、福利待遇等作出了极为细致的规定,要求公务员不得贪赃枉法、以权谋私,强调所有公职人员包括家属都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。这种规定从总统、总理到普通公务员,无一例外。根据2007年德国慕尼黑关于“禁止收受酬劳和礼品的准则”,价值超过15欧元的馈赠均被纳入禁止之列。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妆品、一支圆珠笔或者一瓶红酒,如果其价值超过15欧元,当事人也要拒收。

  完备的权力监督制度。第一,从行政监督来看,各级政府部门都设有内部监督机构和反腐败工作联系人(廉政专员),如发现腐败现象,就向上级报告,比较严重的向检察院反映。审计署是德国政府的专门监督机关。其工作按照法律规定进行,独立于立法、行政、司法之外,不服从任何上级指令,只对议会负责。审计机关平均每5年对政府各部门及公共事业单位审计一次。第二,从司法监督来看,主要是通过行政法院对政府及其公务员涉嫌腐败行为进行司法监督。德国全国设有大约60个行政法院,每州设最高行政法院,联邦设联邦行政法院,普通行政诉讼案件实行三审终审制。比如,竞标政府一个基础设施工程,失败方如果认为政府有失公平,可以到法院要求审查发放程序是否存在腐败问题。迫于这种压力,负责合同发放的政府官员一般会保持公正合理。第三,从议会监督来看,联邦议院中如果有1/4的议员要求对联邦政府在行政管理中产生的官僚主义、贪污腐化、行贿受贿或公众十分关注的问题进行调查,联邦议院有权利和义务成立一个由专家组成的调查委员会。调查委员会可以利用刑事诉讼的规定,传唤证人,通过公开和秘密的途径搜集必要的证据。第四,从舆论监督来看,德国有100多家电台、25家电视台、27家通讯社、380多种报纸和9000多种期刊。为了占有读者,一般都雇有耳目,专门收集政府要员和公务员的政治丑闻和绯闻。德国新闻总署是联接政府与舆论媒体的桥梁和纽带,雇有500名员工收集媒体对政府及其相关政策的报道和评价。每周一、三、五都要召开有政府高官出席的记者招待会。第五,从社会监督来看,任何公民都可以依据法律对政府部门的决定提出批评甚至诉讼。莱比锡市立法规定,公民如发现某政府官员支出大于收入就可以举报,反贪官员要对此进行调查。公民还可以直接到高级官员甚至到议会对公职人员的腐败行为进行质询。

  建立腐败预防制度。德国联邦议会建立了一套岗位风险评估制度。该制度是将联邦议会的各个内部职位,按照出现腐败机会和频率的大小,以及有可能产生腐败的工作量占整个工作量的比例,划分等级,超过50%的确定为特别风险岗位。德国联邦议会内部共分为105个部门,其中评出7个部门、200多个岗位具有较高的腐败风险。这些部门及其岗位的工作人员,在岗最多不得超过3年,以避免其与某些企业或者机构长期联系而建立关系网,滋生以权谋私等腐败。对于腐败风险较高的部门和岗位,对其工作人员进行筛选,就职前进行重点教育和提醒,并重点监督;其工作程序实行严格的标准化,每一项工作从开始到完成,每个步骤都要书面存档,他人可随时调阅。德国内政部颁布有《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》,在条例附件中将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两类。中性迹象包括:公务员有不合理的高水准生活;对变换职务或者调动工作表示出令人费解的抵制;在未获得批准或未进行说明的情况下从事其他兼职工作;出现酗酒吸毒或赌博等问题;同一些企业之间有不同寻常的私人交往;特别夸奖和照顾一些企业以及获得企业方面的慷慨赞助等现象。报警性迹象包括:公务员无视有关规定;不断发生“小过错”;做出不同寻常且令人费解的决定等现象。(北顾)
  • 责任编辑:郑萌

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