宋小庄:中央依法行使权力不容排斥

2013-01-08 07:17  来源:大公网

  最近在香港发生的种种事件,包括对特首的「不信任动议」、弹劾动议,以及否定人大常委会有权就「居港权」释法等问题,反映出某些人士刻意歪曲特区与中央的宪政关系,意图否定中央依法对特区行使的权力。但事实上,香港特区实行的是直辖中央的、行政主导的、三权配置的政治体制。没有中央的认同,香港的政治体制根本不可能运作,排斥中央在香港政治体制中的地位是危险的做法。

  回归十五年来,有关香港特区的政治体制说法可谓众说纷纭。与美国不同,自1787年美国宪法制定以来,其「三权分立」的政治体制基本确立。自1688年英国「光荣革命」以来,其「议会至上」的政治体制也基本确立,只是在英国以外不熟悉英国宪政的人看来,还以为是「三权分立」。然而,不论是美式的「三权分立」,还是英式的「议会至上」,都在某种程度上体现了行政主导现象,特别在有作为的美国总统、有作为的英国首相主政期间,这种现象尤其明显。战后美国罗斯福,上世纪80年代英国「铁娘子」等可以证之。

  行政主导体制须予体现

  可惜香港特区实行的是行政主导体制,但连行政主导现象也体现不出来。到底是什么原因呢?据笔者的粗浅分析,问题可能在于:

  一、特区行政长官未能正确主导。行政主导一言以蔽之就是行政长官主导,也就是说,只要有正确的、有利于「一国两制」和香港总体利益的政策,行政长官即使得不到立法会的支持,又受司法的挑战,仍能不失时机进行主导,贯彻其施政。尽管这不应当是常态,但根据香港基本法有关规定,这都是允许的,也是可能的。当然,在正常情况下,行政长官应当在得到立法会的支持下施政,并采取适当的措施应对司法的挑战,来赢得司法的支持。

  问题首先在于,行政长官有没有这样的智慧制定这样的政策。如果没有这样的政策,也就谈不上主导。其次,行政长官有没有主导的意识。如果行政长官自己也以为缺乏认受性,自惭形秽,以为到了普选后才能主导,也就谈不上主导。再次,行政长官有没有主导的决心。在有阻力的情况下,也可以坚持。香港回归以来,立法会的建制派议员均过半,没有理由不支持。至于行政长官有没有正确的政策、主导的意识和决心,既取决于行政长官自己,也取决于其智囊和幕僚。如果其团队没有这样的认识,行政长官孤掌难鸣,也就难以主导。

  二、未能正确理解香港基本法设计的政治体制中中央、行政长官以及特区行政、立法、司法三者之间的关系,也是可能的原因。

  (一)对中央的有关职能存在的误区,主要有:

  1、将中央排除在香港政治体制之外,以为没有中央,特区也可以自行运作。这种认知不符合香港基本法第12条关于「香港特区直辖中央政府」的规定,也不符合第45条第1款、第48条第(5)项有关中央政府任命行政长官、任免主要官员的规定以及其他相关规定。老实说,没有中央的认同,香港的政治体制根本不可能运作。例如:中央政府不作出相关的任命、全国人大常委会对提交备案的法律作出发回(第17条第3款)、对香港最主要的法官不作出备案(第90条第2款),香港特区还能运转吗?故排斥中央在香港政治体制中的地位是不正确的。

  中央挺港保障政府运作

  2、漠视甚至敌视中央对香港政治体制运作的调整作用。香港基本法设计之巧妙,在于行政、立法出现难以解决的矛盾时,中央可以运用法律规定的机制去化解。在美国,行政、立法出现僵局,没有太多的解决方法,只能通过国会中的党团领袖协商。英国行政、立法出现僵局,磋商不成,只能由首相解散议会,或由议会通过「不信任案」,推倒重来。香港基本法当然也允许行政长官与立法会磋商,甚至也授权行政长官有限度的职权来解散立法会,但在僵局难解时,中央也可以向行政长官发出指令(第48条第(8)项),让行政长官发布相应的行政命令(第48条第(4)项)来解决困局,该行政命令是不能被立法、司法质疑的。

  香港基本法设计之巧妙,还在行政和司法出现僵局时,中央的作用也不可或缺。1999年1月29日香港特区终审庭对「港人内地子女居港权」案(香港俗称「吴嘉玲案」)作出终审判决。据此,特区政府估计有161万(其中第一代69万)内地人士有资格取得居港权,香港特区无法承受因该项判决所造成的压力,行政长官向中央政府报告了这一情况,再由中央政府转请全国人大常委会释法,解决了迫在眉睫的社会危机。遗憾的是,香港有部分法律界和反对派人士对宪法和基本法规定的这一机制不理解,还以为这是输打赢要,干预司法,推翻终审判决等等。其实,全国人大常委会并没有推翻终审判决,特区政府对该判决本身也是执行的。全国人大常委会只是纠正了终审庭对基本法解释的失误,对基本法的解释而言,由于前者是授权者,后者是被授权者(第158条),授权者是可以纠正被授权者理解基本法的偏差的。这是显见的道理,连终审庭都表示遵守,为何香港有些人就是不接受呢?而特区政府未就此普及基本法的教育,也当反思。

  以上的事例和条文都说明香港特区包括其政治体制都是直辖中央的。

  (二)对行政长官和特区三权配置的关系存在误区。有人虽然承认香港特区实行行政主导,但把该行政主导置于三权配置之下,这是不理解行政长官的双重身份的缘故。根据基本法第43条第1款和第48条第(1)项的规定,行政长官既是特区首长,又是特区政府首长。这种身份既可以合并,也可以分开。作为特区首长时,行政长官只向中央政府和香港特区负责(第43条第2款)。作为特区政府首长时,行政长官除了要向中央政府和香港特区负责外,还要向立法会负责(第64条)。这是不难证明的。

  摆正特首和三权间关系

  例如,根据基本法第73条第(9)项的规定,立法会可以通过一定的程序弹劾行政长官,但即使弹劾案获得通过,也要报请中央政府决定。在此需要说明:1、只有中央才有行政长官的任免权,特区没有任何一个地方机构有此权力。2、立法会所弹劾的只是作为政府首长的行政长官,不是作为特区首长的行政长官。作为政府首长的行政长官的地位,与立法会是平行的,但作为特区首长的行政长官,其地位高于立法会。所以罢免行政长官的权力属于中央政府。

  又如,根据基本法第48条第(12)项的规定,行政长官有「赦免或减轻刑事罪犯的刑罚」的特权。香港回归前,刑事罪犯的赦免权属于女王,港督都没有赦免权。港督与行政长官何者的权力大,可谓各有千秋。香港基本法将该赦免权授予行政长官,说明行政长官法律地位的崇高。众所周知,「司法独立」是禁止行政干预司法的,特区政府包括其首长是不能干预司法的。故行政长官行使的赦免权是以特区首长的身份行使的,并非以政府首长的身份。而行使赦免权并不干预司法。

  以上事例说明,行政长官具有双重身份,行政主导的安排只能在三权配置之上,而不能在三权配置之下。

  立法会无权提「不信任案」

  (三)对三权配置之间存在误区。香港特区政府,有「大政府」和「小政府」两种表述。所谓「大政府」,是指香港特区的行政、立法、司法机关都是「大政府」的分支机构。所谓「小政府」,专指行政机关而言,不包括立法和司法机关。不论是「大政府」还是「小政府」,对行政、立法、司法关系的误区主要有两个:一是以为行政机关必须对立法会负责,只能由立法会制衡行政机关。二是以为特区法院有香港基本法的解释权,只能由法院制衡行政机关。这种行政受立法和司法双重夹击的主张是错误的。

  姑不论香港特区的行政、立法有相互配合问题,片面强调立法单向制衡行政也是错误的。主要理由是:

  1、行政向立法负责的范围是有限的。根据基本法第64条的规定,只限于执行立法会通过并已生效的法律、定期向立法会作施政报告、答复立法会议员的质询、征税和公共开支必须经立法会批准四项,不能无限扩大。

  2、立法会不享有「不信任案」的权力。立法会虽然可以启动对行政长官的「弹劾案」,但不能启动对行政长官和主要官员的「不信任案」。理由很简单,如果政府首脑和内阁要员由议会产生,则议会可以启动「不信任案」,例如英国、日本等国。如果政府首脑和内阁要员不由议会产生,则议会不能启动「不信任案」,通常也只能启动对政府首脑的弹劾案,而不能启动对内阁要员的弹劾案,例如美国。香港特区行政长官和主要官员都不由立法会产生,所以立法会不享有「不信任案」权。香港特区立法会行使「不信任案」权,是对香港基本法和各国宪政的无知,是自大狂的表现。尽管美其名曰「无法律约束力」,也是不合法的,制定法律的机构做非法的事,是可悲的。

  3、行政长官也可以制衡立法会。除有权依法解散立法会外(第50条),行政长官还可以对立法会通过的不符合香港特区整体利益的法案行使发回重议权(第49条)。

  司法制衡行政并非单向

  提出司法单向制衡行政的说法也是错误的。理由是:

  1、行政长官对法官包括最高级的法官有任免权(第48条第(6)项,第90条)。尽管香港特区法官的任命要经由当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会的推荐(第88条),但行政长官仍然可以拒绝对「一国两制」、对香港基本法和特区政府怀有敌意的法官作出任命。

  2、尽管行政长官没有香港基本法的解释权,但有执行该法的职权(第48条第(2)项)。在此该法指基本法的各项条文以及有关的立法解释,但不包括司法解释。一旦香港基本法的司法解释与全国人大常委会的立法解释出现矛盾,行政长官完全可以不执行与立法解释抵触的司法解释,以制衡司法。

  香港特区实行的是直辖中央的、行政主导的、三权配置的政治体制。《老子第77章》云:「天之道,损有余而补不足。」因中央合法行使权力被地方不合理地排斥,故撰此文。

  作者:宋小庄 为香港学者,法学博士  

关键字: 中央 依法治国 权力
责任编辑: 铁言
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