行政长官应发挥权力倾斜优势/□张定淮

2013-01-08 04:25  来源:大公报

    □立法会可以在没有制度规定的情况下实现扩权,进而产生较大的社会影响,而受到制度规定如此权力倾斜的行政长官为什麽就做不到?这些都是特首要实现顺利施政所必须做的。行政长官需要灵活运用制度层面所赋予的广泛政治权力并结合政治技巧,政治信念,政治谋略等因素来推动施政。

    在行政、立法和司法三种公权力中,行政权是性质最为活跃的权力,其主动性特徵决定了其相对於其他两种具有较为被动性质的权力─立法权和司法权而言,对社会事务应当做出更为积极回应。

    香港回归後,其权力体制架构的运作在《基本法》所规定的框架内展开。由於《基本法》改变了港英时期的立法会功能,使之从一个港督的立法谘询机构变为了一个真正的立法机构,并明确规定了行政与立法的关系是「互相制衡,相互配合」,这使两者的关系呈现出某种程度的横向权力的特徵,行政长官当然不可能像港英时期港督那样实现对行政、立法的垄断,行政权力的运作也不时受到立法机构干扰,两者关系进而形成了制衡有馀,合作不足的局面。

    中央在港推动民主政治

    正是在这样的情况下,吴邦国委员长在纪念香港基本法实施十周年座谈会上讲话中明确指出,香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导,并在中央和香港之间的权力关系上,再次重申了是一种授权和被授权之间的关系。

    对於吴邦国委员长关於上述两个问题的论述,香港社会的反应是强烈的。赞成者无不称快,反对者则对於香港政治体制体徵的「行政主导」提出质疑。认为,中央强调特区政治体制特徵的行政主导性,是中央不想在香港发展民主政治的藉口。这种论调在香港社会似乎还有相当的市场。

    笔者认为,这种论调是不尊重事实和缺乏逻辑的。首先,中央历任最高领导人中有哪一位没有强调要在香港发展民主政治?其次,如果中央政府不想在香港发展民主政治,那麽她完全不必在香港的政治体制安排的问题上劳力费神构建这种行政和立法相互具有牵制作用的体制。再次,中国的法定执政党中国共产党对民主价值是高度认同的,其反覆强调「没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化」。显然,对中央在香港发展民主政治的「怀疑论」是站不住脚的。

    可能会有人提出这样的反驳,既然中共愿意在香港发展民主政治,为什麽老是强调「香港是一个经济城市」?既然认同民主价值,为什麽大陆民主政治发展出现滞後?

    对於这两个问题,看来笔者是不得不略费笔墨作出解答,以消除人们对於在内地和香港发展民主政治问题的种种疑惑。

    首先,我们应当清醒地看到,不论是内地民主政治发展,还是香港民主政治发展,其方向都具有既定性,即走向民主政治。然而在「一国两制」之下,其民主的内涵会有很大差异;其次,内地和香港发展民主政治的路径是迥然不同的。就中国大陆而言,其对於发展民主政治的道路充满探索性,这将是一个具有长期性的过程,只能以「摸石头过河」的方式艰难探索。中共在民主政治道路上的探索上所持有的谨慎态度是由其所承担的历史责任所决定的。

    「政治化」将导致民粹主义

    对於香港发展民主政治问题而言,情况就完全不同了。由於香港是中国的一个特别行政区,其所存在的问题并不是道路探索问题,而是依据基本法的相关规定,如何平稳,有效、依步骤循序渐进推进的问题。中央对於香港「经济城市」性质定位,并非不愿看到香港民主政治的发展,而是希望看到回归後的香港长期保持繁荣稳定,如果说还有什麽政治意图的话,那就是不愿看到民主政治的弊端,如高度政治化後可能出现的民粹主义,对香港长期繁荣稳定带来干扰。依据《基本法》所构建的香港政治权力架构是带有某种程度横向权力特徵的权力架构,其本身就是民主政治构思下的产物。

    既然如此,如何理解香港行政主导的政治体制特徵呢?在行政长官要有实权的《基本法》关於香港政制的立法原意的指导下,《基本法》在对三种权力主体的权力配置上是作出了特别安排的。其中最为突出的一点,是在行政长官的权力配置上作了特别的倾斜。这种权力配置的倾斜使行政长官在整个权力结构运作过程中处於核心和领导的地位,而所谓的「行政主导」的提法实际上是人们习惯於用突出行政长官地位来描述整个政治权力运作的特点的一种称谓。

    从制度层面分析,行政长官的权力有哪些相对於其他权力主体的优势呢?而这种权力优势又意味哪些政治内涵呢?

    行政长官具有超然地位

    首先,是体现在行政长官的法律地位高於其他两个权力主体方面。香港特别行政区行政长官具有双重属性,他既是香港特别行政区的「地方首长」,也是香港特别行政区政府的「政府首长」,既对中央人民政府负责,也对香港特别行政区负责。行政长官两个「首长」的法律地位和其所必须承担的「双重责任」使之必须具有相对於其他两个权力主体更大的权力。根据《基本法》的相关规定,行政长官在香港通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。显然,对特首所规定的两个「负责」的条款所要求的是特首既要在香港实现高度自治中发挥主导作用,也要成为中央在香港行使权力的执行者。

    其次,是体现在针对对行政长官具有制衡作用的立法会权限的限制上,而对制衡者权力的限制实际上是对被制衡者权力的倾斜。《基本法》第七十四条明确规定∶「香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。」通过这种对立法会个别议员或议员联名提案权的限制,实际给予了行政长官在上述三个大的方面立法提案准入权。

    再次,香港是一个法治社会,奉行司法独立,其司法机关行使审判权,终审法院还享有终审权,而行政长官却拥有依据法定程序任命各级法院法官的权力。

    从上面,尤其是前两点,我们是不难看出,中央是决意要通过赋予行政长官实权(行政长官要有实权──姬鹏飞的原话)的立法原意来构建「行政主导」的政治体制的。

    香港回归後,围绕香港政治体制特徵的争论持续不断。表面上看,这似乎是一个学术争论问题,但就本质而言,却是一个具有深刻政治内涵的问题。中央强调香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导,以此来降低较具民意性的立法机构假所谓民意、与中央政府对抗或博弈的能力。中央的这种意图旨在消除港英当局的「民主抗共」、「民主拒共」、「还政於民」伎俩的所谓民意基础。我们不要忘记的是,港英政府当年玩的那一套几乎都是基於增强民意这一策略上。然而香港的反对派则提出香港特区政治体制「三权分立特徵论」,以此来说明代表民意的机构──立法会并不受制於行政长官,并将「行政主导」视之为「否定与阻碍本港民主发展、压缩政党政治发展空间的藉口」。由此看来,在行政,立法关系上的行政主导论和三权分立论之间发生争论的本质是香港是否应该接受中央政府对香港行使权力的问题。

    观察香港回归後的十五年的状况,我们不难发现,在行政、立法的关系上出现困难的时候,反对派议员往往借助社会力量对行政长官施压,且历任行政长官都成为了反对派肆意攻击的靶子。醉翁之意不在酒,反对派明的目标是对准行政长官,实则是向中央发起挑战。因此,我们应该对此保持高度警惕。

    今年元旦,香港的反对派议员精心筹划了「倒特首」的大游行,而香港的建制派议员也反其而动员,举行了「撑特首」的大游行。这种情况给人们的印象是香港社会似乎出现了政治分裂,其实不然。「倒特首」游行的策划者以危言耸听的口夸大参与游行者的数字,这极容易模糊我们对香港是一个理性社会的客观判断。

    善用手中权力有所作为

    梁振英作为新任不久的特首,其执政之初为什麽就遇到如此强烈的阻力,对其人身的攻击也似乎远远超出了人们的想像。这似乎不太符合民主政治中,行政立法具有短暂「蜜月期」的常规状态。有评论认为∶「由於现任特首梁振英很久以前就被反对派成功地在舆论中塑造为『左仔』,对一些敏感问题,如香港反对派最害怕的23条立法的态度曾有比较明确的表示,他此次以黑马姿态成为香港特区行政长官,令那些长期采取敌视态度的政客,产生了更多的担忧。或者,正是因为梁振英对香港反对派的威胁更大,反对派更加不愿他在特首的位置上有所作为。」

    反对派做出攻击举动的本质固然要揭露,行政长官以理性的态度对自身存在的问题进行反思也是必要的。即使是在三权分立的政治架构的国度里也有强势领导人和弱势领导人之分,也有行政和立法机构的相互斗争。作为政治人物,特首必须做到不要给对手留下可以发起攻击的瑕疵。行政长官还需要灵活运用制度层面所赋予的广泛政治权力并结合政治技巧,政治信念,政治谋略等因素来推动施政。例如立法会可以在没有制度规定的情况下实现扩权,进而产生较大的社会影响,而受到制度规定如此权力倾斜的行政长官为什麽就做不到?等等这些都是特首要实现顺利施政所必须的。

     作者为深圳大学当代中国政治研究所教授

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