不信任动议岂能习非成是/□顾敏康

2013-02-05 04:25  来源:大公报

    图∶曾钰成获连任後表示,过去四年作为大会主席,严格按议事规则及《基本法》履行职务,并无因个人政治立场影响裁决

    

    □《基本法》没有规定立法会可提不信任动议,是有其特殊考虑的∶一方面,《基本法》已经给予立法会许多职权去监督政府,尤其是对政府官员的质询权、对特别事件的调查权、对特首的弹劾权这三项权力,足以起到对政府的监督作用。立法会已经多次对政府官员提出不信任动议,这是否能够成为一种惯例?显然,这从法理上是说不通的。错的就是错的,岂能习非成是?

    去年12月,民主党胡志伟议员在立法会提出对特首梁振英的不信任动议。但议案最终以27票支持,34票反对、5票弃权被否决。立法会频频出现不信任动议,引发不少人的质疑∶立法会议员提出不信任动议是否有法律依据?本文仅从法律层面对此问题展开讨论,并希望引起更广泛的讨论。

    不信任动议令政府难堪

    一般来说,不信任动议是由反对派议员提交给议会,希望借此机会打败政府或使政府难堪。毫无疑问,不信任动议有其积极一面。但作为平衡议会与政府关系的手段之一,不信任动议的提出应当有法律规定。例如,德国基本法对不信任动议的两种情况作出规定∶第67条(1)规定∶联邦议院只有以其议员的过半数票选出继任总理并请求联邦总统免除现任联邦总理职务时,才能对联邦总理提出不信任案。联邦总统应依照联邦议院请求任命当选人。第68条(1)规定∶如联邦总理提出议案要求对其表示信任而未能得到联邦议院半数以上议员同意时,联邦总统可根据联邦总理的提议在21天内解散联邦议院。但只要联邦议院以其议员的多数票选出另一联邦总理时,议院解散权即告失效。

    这两条规定可以做如下解读∶第一,在德国,有信任动议和不信任动议两种。联邦总理可直接向议院提出信任动议,议院对此予以表决,联邦总理也可向议会提出一项法案,并声明议院对该法案的表决即是对联邦总理的信任表决。无论是采用方式一,还是方式二,皆需联邦议院全面多数通过。联邦议院也可主动提出对联邦总理的不信任动议。但该不信任动议必须是“建设性的”,即一方面表示对现任联邦总理的不信任,另一方面还必须选举出一名新联邦总理。第二,不信任动议通常是针对政府首脑(即上文中的联邦总理)而提出的,对联邦政府其他官员不使用不信任动议。道理很简单,其他官员施政有错,政府首脑当然责无旁贷。

    立会监督作用已有保证

    回归以来,香港立法会不断出现不信任动议,不仅针对特首,也针对其他政府官员,毫无章法可言。那麽,香港立法会议员提出不信任动议案是否有法律规定呢?回答这个问题时,必然涉及香港《基本法》第73条之规定。第73条列明立法会的十项职权,包括对特首的弹劾权。很显然,由於该条是穷尽式的例举,并没有规定议员可提不信任动议。而《立法会(权力及特权)条例》和立法会《议事规则》也不应该有不信任动议的规定,否则很可能被质疑自行增加职权,从而违反《基本法》第73条的规定。

    那麽,议员提不信任动议是否可以从《基本法》第64条推断出来呢?第64条规定∶香港特别行政区政府必须遵守法律,对香港特别行政区立法会负责;执行立法会通过并生效的法律;定期向立法会作施政报告;答覆立法会议员的质询;徵税和公共开支须经立法会批准。从这条规定可以清晰地看到∶立法会对政府是有监督和制约之职权的,这也是民主社会的应有制度。但是,如果将第64条和第73条结合起来看,就应该看到《基本法》没有规定立法会可提不信任动议,是有其特殊考虑的∶一方面,《基本法》已经给予立法会许多职权去监督政府,尤其是对政府官员的质询权、对特别事件的调查权、对特首的弹劾权这三项权力的形式,足以起到对政府的监督作用。

    不符合《基本法》立法原意

    《基本法》没有规定不信任动议案,可能是基於几方面的考虑∶

    第一,可能立法者对不信任动议提出的门槛设置尚未考虑成熟。如果门槛低,就容易被滥用。在法国,不信任案之提出,须经国民会议十分之一以上议员连署,动议提出後四十八小时後始得举行表决。只有全体议员绝对多数赞成,不信任案才能通过。

    第二,不信任动议通常是与解散议院平衡使用的,上文的德国基本法第67条(1)和68条(1)就体现出这样一种平衡关系,而香港《基本法》第50条所提供的解散立法会是一种特殊的情况,不存在所谓平衡关系。

    第三,香港政体是行政主导制度,行政主导制下行政与立法的关系是一种制衡合作关系,而非简单的零和博弈关系。这种关系一方面体现为相互制衡,防止出现权力集中於某一机关的情形,从而区别於责任内阁制等情形,如议会可以对内阁提不信任票,内阁首相必须辞职或者提请国家元首解散国会;另一方面也体现为行政与立法间相互配合的关系,从而有别於三权分立之下的制衡关系。

    第四,根据《基本法》第15条之规定∶中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特首和行政机关的主要官员。如果允许立法会议员对特首或高官提不信任动议,如果特首或高官因动议获得通过而下台,显然与第15条的规定发生直接冲突。

    就此而言,已故著名法律学者萧蔚云教授认为,立法会不信任动议不符合基本法立法原意。这个结论显然有其合理性。

    那麽,立法会已经多次对政府官员提出不信任动议,这是否能够成为一种惯例?显然,这从法理上是说不通的。诚如有人强调∶从立法会第一次对政府提出不信任动议,就已经违反了《基本法》,错的就是错的,岂能习非成是?当然,笔者也相信,对《基本法》的理解和实施需要时间的积累,需要大家探讨和敦促,才会慢慢形成共识,就像现在港人已基本认同∶人大常委会的释法权符合《基本法》,不能说释法是破坏香港的法治。相反,对不符合《基本法》的行为,如果允许其继续存在,也会对香港法治造成负面影响。 作者为城市大学法律学院副院长

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