《公约》第25(b)条’保留‘问题\□牛悦

2013-04-10 04:25:02  来源:大公报

    在最近的政改争议上,《公民权利和政治权利国际公约》当中关於选举权的第25(b)条成为了讨论焦点,而从前英国的“保留”问题亦很受关注。这儿我们不妨简单说一说它的背景。

    公约於1966年12月16日在联合国大会通过,1976年3月23日正式生效。它记载了缔约国承诺尊重和保证在其领土内和其管辖下的一切人享有该公约所规定之权利的国际义务。英国政府於1968年9月16日签署了公约,并於1976年5月20日正式交存其对公约的批准书,同时明确表示将公约的适用范围扩展到包括香港在内的十个英国属土。根据联合国的官方统计,截至2013年4月6日,公约共有174个缔约国,其中7个国家已签署、但并未批准公约。这并不稀奇,许多国家从签署到批准公约也经历了较长时间,其中不乏已经实现民主选举的国家,例如德国是5年、英国是8年、意大利是11年、比利时和美国则用了15年。

    至於“保留”,虽然公约本身并无有关的规定,但大多数国家在批准或加入时会通过保留、理解或声明等方式,排除部分条款在本国适用。截至2013年4月6日,共有89个缔约国对公约作出了保留(或理解、声明)。所谓“保留”,是国际法上有关条约履行的一项特有制度,根据1969年《维也纳条约法公约》第2条第1款(d)项的规定,“称‘保留’者,谓一国於签署、批准、接受、赞同或加入条约时所做之片面声明,不论措辞或名称如何,其目的在摒除或更改条约中若干规定对该国适用时之法律效果。”简言之,就是缔约国不按照她所保留的条款履行条约。

    在英国交存公约批准书时,也对公约在香港适用的条款作了保留,即“联合王国政府就第25(b)条可能要求在香港设立经选举产生的行政局或立法局,保留不实施该条文的权利。”换言之,英国政府并不希望公约第25(b)条在香港发生法律效力。因此,在英国政府批准了公约之後,港英政府也无从通过普通法、英国法例或香港法例以适用第25(b)条。

    根据公约第42条的规定,缔约国之间有互相监督对方履行公约的权利。同时,根据《维也纳条约法公约》,对於一项保留,其他缔约国可以在收到保留通知起的12个月内、或者在表示同意接受条约约束之日之前表示反对。但是截至1997年6月30日,英国政府对第25(b)条的保留从来没有受到其他缔约国指称为不履行公约义务,从而提出反对。

    那麽英国政府的保留,是否可以由第三方──例如其他缔约国或联合国──提出撤销呢?答案是不可以。“多边条约的保留”是国际法实践中一个复杂的问题,早在1950年(比公约还早),联合国大会将研究这一问题的任务交给国际法委员会,该委员会作出的一个重要结论是∶在发现不可接受的保留的情况下,“采取措施的责任在提出保留的国家,它既可以修改或撤销其保留,也可以退出条约。”英国政府从来没有提出撤销其保留,也没有退出公约,因此在香港回归之前,公约第25(b)条无疑是不适用於香港的。

    作者为香港大学法律学院博士

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