大公网

大公资讯 > 大公报纸 > 报纸新闻 > 正文

热闻

  • 图片

正本清源谈《人权公约》的适用/朱国斌

  联合国人权事务委员会的建议对特区的相关选举只有说服力(persuasive),不应该有直接的约束力(binding effect),因为政府坚持认为《人权公约》第25条在回归时并不适用于香港,并且《人权条例》第13条重申了保留。而根据循序渐进、最终普选的原则和今日的政治现实,2017年特首选举只能是由提名委员会产生候选人,然后由香港居民一人一票选出。

  在围绕2017年特首选举应该如何组织问题上,“泛民”阵营和建制派相互缠斗,胜负还未见分晓。例如,“泛民”指中央如在特首选举中设预选或筛选,有违普选原则,不符《人权公约》,但基本法委员会委员谭惠珠则提醒,公约有关选举方法的条文不适用于香港,并指“公约内容也是指选举权普及而平等,不是说提名权及被选举权是普及而平等”。观察香港今日政坛之发展态势,对立双方达成一致即使不是天方夜谭,也将会是千难万险的。本文将依据歷史材料和立法会档展开,阐释到底《人权公约》保留条款是否继续适用,以及对香港双普选是否具有法律的约束力。

  《人权公约》问题歷史回顾

  《人权公约》第25条规定:“一、凡属公民,无分第二条所列之任何区别,不受无理限制,均应有权利及机会:(子)直接或经由自由选择之代表参与政事;(丑)在真正、定期之选举中投票及被选。选举权必须普及而平等,选举应以无记名投票法行之,以保证选民意志之自由表现;(寅)以一般平等之条件,服本国公职。”英国政府在1976年将《人权公约》引申适用至香港时特别加入了下列保留条文:“联合王国政府就第25条(丑)款可能要求在香港设立经选举产生的行政局或立法局,保留不实施该条文的权利。”

  1991年,香港立法局制定制定了《香港人权法案条例》;也许读者还记得,英国政府为此还特别修改了《英皇制诰》以配合《条例》的通过。《人权法案》第21条与《人权公约》第25条完全一致,但《条例》第13条特别就第25条(丑)款订立的保留条文作出如下规定:“人权法案第21条并不要求在香港设立由选举产生的行政会议或立法会”。《条例》还註明该条于1991年制定,由1999年第34号第3条修订。从逻辑上讲,在1999年之前,关于第25条的保留仍然有效。那么之后呢?

  《基本法》第39条订明,《人权公约》等国际公约“适用于香港的有关规定继续有效,通过香港特别行政区的法律予以实施。”1997年6月20日,中国政府在致联合国秘书长的照会中称:“根据《联合声明》附件一第11节及基本法第153条的规定,中华人民共和国尚未参加但已适用于香港的国际协议仍可继续适用。”为此,中国政府通知联合国秘书长,由1997年7月1日起,《人权公约》适用于香港的有关规定继续有效。

  1997年11月22日,中国外交部宣布,为充分体现“一国两制”的原则,关于《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会与文化权利的国际公约》在香港特区实施情况的报告,会分别呈交予联合国相关公约的监察组织。三次报告分别于99年、05年、11年提交,联合国人权事务委员会刚于今年3月审议了第三份报告。

  政府坚持保留条文仍然有效

  早在人权事务委员会就由英国提交的第四次定期报告发表审议结论时(回归前),已指出前立法局的选举制度并不符合《公约》第2条第1段(平等无歧视享有公约权利)、第25条(见上引)及26条(禁止歧视)的规定。人权事务委员会于1999年在审议特区的第一次报告时重申对此事的关注。在香港特区提交的第二次报告中,特区政府认为,人权事务委员会忽略了《人权公约》引申适用于香港时就第25条所订立的保留条文。当局仍然认为,选举制度切合香港情况,且没有抵触该《公约》中任何适用于香港的条文。这代表了政府对基本法第39条的理解。

  但该委员会在第二次报告的审议结论中,仍然认为不符规定。特区政府于是作出回应称:“(a)当《公约》于1976年被引申至香港时作出了保留条文,就第25条(丑)款可能要求在香港设立经选举产生的行政局或立法局,保留不实施该项条文的权利。这保留条文迄今仍然有效;及(b)尽管这项保留条文继续有效,全国人民代表大会在1990年颁布《基本法》时,已清楚订明普选是香港政制发展的最终目标。由此可见,香港民主进程的目的地实在是由《基本法》所确立,而并非《公约》所赋予。中央及特区政府均按照《基本法》的规定及全国人民代表大会常务委员会于2004年4月作出的有关《解释》和《决定》,致力达至最终普选的目标。”

  2010年4月28日,何俊仁议员提出口头质询,询问政府当局对下述事宜的立场:香港特区于1999年根据《人权公约》向联合国提交的第一次报告第461(b)段载明,功能界别制度只是一项过渡安排。政制及内地事务局局长表示,虽然在《人权公约》第25条(丑)款下订有保留条文,但政府已明确表示,日后的普选模式应符合《基本法》及普及和平等的原则。

  选举必须兼顾现实与发展

  对上述资料的文本分析有助于我们澄清如下这两个问题:第一,1976年提出的保留条款不是特别针对特首选举。在1976年至1997年间,港英政府总督不是选举产生,而是委任。故2017年特首选举的组织应该按照《基本法》的规定以及全国人大常委会的相关决定进行。第二,人权事务委员会的建议对特区立法会的组成与选举只有说服力(persuasive),不应该有直接的约束力(binding effect),因为政府坚持认为《人权公约》第25条在回归时并不适用于香港,并且《人权条例》第13条重申了保留。

  尽管如此,第一,从长远考虑,特别是根据基本法确立的特首和立法会最终要达至“普选产生的目标”,我们不能因此永远拒绝适用关于普选的一般原则,那就是:普及、平等、直接、秘密投票。也就是说,《人权公约》迟早应该适用于双普选。第二,根据循序渐进、最终普选的原则和今日的政治现实,2017年特首选举只能是由提名委员会产生候选人,然后由香港居民一人一票选出。然而,这种选举制度是一种特别安排,在提名委员会的代表性、委员会提名机制方面有进一步扩大民主化的改进空间。第三,2020年立法会选举如何安排,其实不是一个公约权利问题,而是如何落实基本法和《人权法案条例》的问题。若能就政治发展达成共识,可以撤销《条例》第13条关于保留的条款。 作者为香港城市大学法学院副教授

  • 责任编辑:大公网

人参与 条评论

微博关注:

大公网

  • 打印

地方频道

更多
参与互动